關于戶籍制度改革的幾個問題

王小魯著名經濟學家現任中國改革基金會國民經濟研究所副所長、研究員曾任國家體改委中國經濟體制改革研究所研究室主任

城市規模過大，會帶來人口擁擠、資源緊缺等負“溢出效應”。但總體上較大城市的正“溢出效應”遠大于負效應。

剛公布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出分城市規模放寬戶口遷移政策，2020年前解決1億農村轉移人口在城鎮落戶的問題，并增加基本公共服務。這有非常積極的意義，對促進農村轉移人口市民化會起到重要作用。這份文件一公布，就引起了廣泛關注。

一個普遍的問題來自農村居民，他們擔心取消農業戶口和非農業戶口的區分，是否會導致他們喪失對土地的權利？這種擔心是不必要的。農民的土地集體所有權、家庭承包經營權和宅基地使用權受到國家法律法規保護，長期不變，不容侵犯。取消這種戶口分類，目的是逐步縮小城鄉差別，逐步實現社會保障和公共服務均等化，絕不應影響農民既有的土地權益。如果有人要這樣做，也應制止；農民也應該用法律武器保護自己的合法權益。

第二個問題來自部分城市居民。有人擔心戶籍改革后，大量農村人口遷入城市，分享公共資源，是否會影響原有城市居民的福利，導致生活成本上升？還有人說，農村人口教育水平低，素質低，會影響城市居民的生活環境。這類擔心大可不必，而且帶有某種偏見。

事實上農村人口進城打工，為城市建設和經濟發展做出了巨大貢獻。目前城鎮勞動者中估計一半由農民工組成。他們承擔了許多原城市居民不愿干的臟活、累活、低報酬工作，為城市居民提供了大量服務，他們的貢獻遠大于他們分享的資源?，F在主要的問題，是應通過制度改革，盡量讓他們能享受到與原有城市居民同等的社會保障和公共服務。

農村人口教育水平平均而言低于城市居民，一些人的文化素質有待提高。但這不是他們的過錯，恰恰說明過去農村教育發展不足，公共資源分配對農村顧及不夠，需要推進城鄉一體化發展和公共服務均等化，讓大家都能接受更好的教育、過更文明的生活。

問題三：農村人口不斷進城，城市會越來越擁擠，如果再來幾億人，怎么容納得下呢？這也是多慮了。城市化是所有現代國家都走過的發展道路。所有發達國家的城市人口最終都遠大于鄉村人口。城市化并不意味著農村人口都擠到現有城市，如果因為害怕城市擁擠，就限制農村人口進城，是目光短淺的做法。

事實上，隨著城市化發展，城市數量和規模都會不斷擴大。我國的城市數量，1949年只有79座，1979年有216座，2013年658座。其中人口超過100萬的城市（按市區戶籍人口），1952年只有9座，1979年16座，2012年235座。百萬以上人口城市的快速增長，是城市化發展的客觀規律。

問題四：農村人口落戶城市，國家有那么多錢增加社會保障和公共服務嗎？會不會增稅？確實在城市化過程中，社會保障和公共服務支出需要較快增加。但財政支出結構也亟需調整。過去政府投資支出過多，行政支出和三公消費過多，而民生支出不足。這個結構需要通過財政體制改革調過來，增加民生支出，減少不必要的政府投資和政府消費，遏制腐敗造成的公共資金流失。要增稅，也只能增加資源性和壟斷性行業的稅負，并減少高收入居民的逃稅。

問題五：按現在的政策，城市規模越大，落戶政策越嚴，有必要嗎？這個問題我認為可以討論。城市規模過大，會帶來人口擁擠、資源緊缺等負“溢出效應”。但總體上較大城市的正“溢出效應”遠大于負效應。目前確有個別1000萬人以上的超大城市需要有一定的規模限制，而多數大城市能夠提供更多就業機會和產業聚集空間，比中小城市經濟效率更高，不應過度限制。抑制超大城市規模，行政限制作用也有限，主要應通過城市群的發展和更寬松的普通大城市發展政策，紓解少數中心城市的人口壓力，使城市布局更合理。