農民有效參與村莊治理的幾種模式
——貴州的實踐與啟示

◎高 剛

農民有效參與村莊治理的幾種模式
——貴州的實踐與啟示

◎高 剛

政府對農村各類治理行為的良好初衷并不一定達成農村善治的美好結果。之所以如此，不外乎有兩個方面的原因：一是政府力量過于強勢而對農村實行管制式治理，擠壓了農民參與村莊治理的空間，政府包辦型村莊治理塑造了村民的依附性人格，但是，政府又沒有精力把農村所有事情都管好，因此造成了村莊治理的失序；二是政府力量很少介入農村治理實踐，導致農村治理的“空洞化”。而以上兩方面的原因，又可歸結為農民參與村莊治理的缺位。讓農民有效參與村莊治理，是實現農村善治的重要保障。這一結論基本上已經得到社會各界的普遍認同。那么，怎樣才能真正實現農民參與村莊治理的普遍性與有效性呢？

在村治實踐中，可根據參與方式及合作模式兩個維度，把農民參與村莊治理分為四種類型：一是群眾直議模式；二是官民合作共治模式；三是精英代理自治模式；四是精英代理合作模式。

群眾直議制模式：在村民小組上建議事會

村民議事會是村級自治事務的常設議事決策機構，根據村民會議、村民代表會議授權，行使村級自治事務決策權、議事權，討論決定村級日常事務。一般而言，一個村委會有一個村民議事會。但在實踐中，由于村委會包含很多村民小組，村民議事會只能在每個小組內選舉代表參加，每次召開村民議事會，都需要村委會提前組織，通知議事會成員，召開會議很不方便。同時，由于是村民代表參加議事會，普通村民對議事會所議之事并不了解。

也就是說，在行政村范圍內建立村民議事會，容易導致三方面的結果：一是不能保證村民參與村莊治理的廣泛性；二是由于各小組之間的利益差異，議事會可能很難達成共識，使得會議沒有效果，導致村委會及村民對召開議事會都失去積極性；三是需村委會統一組織，且各小組離村委會較遠，召開議事會很不方便。概言之，在行政村范圍內建立的議事會，并不是村民參與村莊治理的理想平臺。村民參與村莊治理，陷入了“最后一公里”困境。那么，如何讓更多的村民有表達意見的平臺，而不是依靠村民代表替村民做主；如何尊重村民不同的利益訴求和村落的文化邊界，提高村民參與村域事務治理的效率；如何讓村民參與村莊治理變得方便，等等問題就成為解決村民參與村落治理“最后一公里”難題的關鍵所在。

2011年的一天，貴州省學孔鄉興隆村一村民鬧到村里，說村委會不公平，憑什么要把低保名額評給別人而不是自己，有什么依據？如上場景，是農村治理面臨的普遍困境?，F行低保名額的確定，程序一般是這樣的：戶主向所在村委會提出書面申請→村委會調查評議→對符合農村低保條件并通過評議的，由村委會將名單返回村民小組進行公示→公示無異議后，由村委會將申請人所提交的全部材料一并報鄉（鎮）人民政府審核→縣民政局審批并通知鄉鎮進行發放。

村民對低保名額分配結果的質疑，根本原因在于農民在整個名額分配過程中參與性的缺位，在低保名額確定的過程中，始終缺少了農民自己的參與權和決定權，進而引致村莊治理的危機。為了取消村民的疑慮，村委會決定，在該村民所在的村小組召開議事會，讓小組內部的成員對組內低保戶進行評議。通過組內評議和投票，結果一致認為，低保應該給原來的低保戶。這名鬧事的低保戶自己也參與了整個評議過程，最后認同了組內的評議結果。低保名額確定由不服氣轉為服氣，啟示了村委會，決定把議事會建在村小組上，搭建村民參與村內事務治理的平臺，讓每個村民都有表達意見和參與村務決策的機會。此后，小組內大大小小的涉及村民利益的事如修路、引水、低保、幫扶、救濟、農業項目建設等公共事務，都交給議事小組民主決策，發揮每個村民參與村務治理的作用。

自然村作為村民的生活共同體，有著明確的文化邊界、地理邊界及利益邊界，在農民的生活實踐中，農民關注的是本寨子內部與自己利益密切相關的事情，對于村域外部的事，與自己無關，關注的興趣就不會很大。因此，自然村（村民小組）實際上是村莊治理最基礎的單元，村民參與村莊治理，其邊界范圍也主要限于自然村內部。把議事會建在村小組（自然村）上，搭建平臺讓村民更方便更有效地參與到村莊治理中。在組內所議之事，也都是與村民利益高度相關的事情，同時還能發揮村落文化對村莊治理的整合作用，因此能實現較好的治理效果。

官民合作共治模式：構建村莊善治格局

在農村基層治理中，村委會不民主的“一言堂”使群眾對基層組織失去信任，導致基層工作很難開展，導致農村社會治理出現一系列的問題。讓農民參與村莊治理，踐行基層民主自治，是解決基層治理難的根本途徑。貴州省習水縣按照“群眾提議、大會商議、村組決議”的實施步驟，推行“群眾說事、民主議事、干部理事、公開曬事”為主要內容的“四事工作法”，形成了“在民主決策中集中民智，在民主管理中順應民意，在民主監督中凝聚民心”的基層社會治理工作新格局，轉變了基層民主意識不強、干群溝通欠缺、群眾滿意度不高等基層社會治理難題。

習水縣在實施“四事工作法”過程中，圍繞“整合為民服務資源，實現群眾說事有對象；強建為民服務隊伍，實現民主議事有機構；健全為民服務機制，實現干部理事有目的；搭建為民服務平臺，實現公開曬事有載體”等四項具體措施，為群眾參與基層治理提供了渠道，同時也實現了群眾對村級干部行為的有效監督，增強了基層組織在群眾心中的公信力。

在“群眾說事”方面，將農歷每月二、五、八定為群眾說事日，讓群眾有意見充分表達，參與到村務決策中，變“組織設立目標”為“群眾確立目標”，最大限度地維護群眾的切身利益。據統計，今年以來，桑木鎮共收集到群眾反映的建議訴求658條。在“民主議事”方面，通過決策方式的轉變，把“政府想干”的變成了“群眾要干”的事，決策方式的轉變，提高了村民參與村莊治理的積極性和主動性，很多公共建設，都是通過農民自己決策、自己組織、自己管理完成的。在“干部理事”方面，習水縣桑木鎮成立了四支隊伍。一是功能型黨小組，由黨員、能人、知名人士、家族長老、復員軍人等組成；二是村民議事會，由村民組長、經濟能人、家族老人、復員軍人等組成；三是新經濟組織，由負責發展產業的經濟組織帶頭人成立；四是人民調解委員會，由知名人士、家族長老為主要成員。通過成立四支隊伍，充分調動基層社會治理的力量。對符合發展要求的議定事項，村支兩委通過分解任務、明確責任的形式，由干部牽頭落實，四支隊伍無償參與，村民義務投勞；對村級不能解決的議定事項，逐級上報，限時回復，需要鎮一級解決的事項由村干部對接解決；對不符合要求的群眾反映事項，村支兩委實行一票否決，答復群眾。在“公開曬事”方面，通過對黨務村務實行及時公開、定時公開、年度公開、點題公開，做到工作公開化、透明化；同時開設熱線說事電話、意見箱，定期走訪群眾，暢通群眾反映問題渠道。

習水縣的“四事工作法”之所以能取得較好的治理績效，關鍵就在于其搭建了村民參與村莊治理的平臺，同時，村委會及鄉鎮政府通過對村民訴求的積極回應，構建了官民互動、精英參與的多元共治格局。他們成立的四支隊伍，發揮了村莊能人參與村莊治理的積極作用；而通過“群眾說事”和“民主議事”，暢通了村民參與村務決策、反映訴求的渠道，村民有意見、有委屈都有地方說，讓每個普通村民的想法都能得到充分的表達，正是因為有了訴說和表達的機會，使村務治理能充分的吸取民意、集中民智，更為關鍵的是，還能充分體現村民們對村務治理的“存在感”，正是這樣的“存在感”使村民們有了主人翁意識，進而更加積極主動地參與村務決策、支持村域公共建設。村民通過“民主議事”反映了訴求后，鄉鎮政府及村委會聯合村莊能人共同回應村民議定事項，使村民所議之事能落實，對于不能落實的事，向村民作出說明。最后再通過“公開曬事”的方式接受村民監督。這種對村民所議之事的回應性，使村民民主議事“不再白議”，進而進一步提高村民議事的積極性和主動性，最終形成“讓村民議→村民議事有落實→村民想議”的良性循環。

精英代理自治模式：民管委的村治實踐

民管委的全稱是“民主管理委員會”，是村民的一個自發組織，其內涵依托自然村或村民組地緣關系為載體，經村民選舉產生，對村寨或村民組進行自主管理的群眾自治組織。民管委的基本職責主要是五項：一是對所在區域內的公益項目進行監督管理；二是對所在區域的社會事務進行村民自治；三是在轄區內倡導新風，破除陳規陋習；四是當好村支兩委與群眾的連心橋；五是通過民管委成員帶頭致富，輻射帶動周邊群眾共同富裕，促進區域和諧發展。

隨著國家大幅增加農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，使得農村的各類建設項目不斷增加。而多數農村項目的建設，不僅需要群眾投工投勞，甚至部分項目需要向群眾集資，或者需要占用群眾的土地，等等。因此在項目建設過程中，容易引起農村的社會矛盾。貴州省綏陽縣風華鎮遵循“群眾工作群眾做、群眾糾紛群眾調”的原則，通過群眾無記名投票的方式，在各村民小組選舉出當地具有一定群眾基礎和威望并熱心公益事業的村民組成民管委。民管委成員通過全程參與村級公共事業項目建設的施工、協調、監督和管理，使得農村各類項目得以順利實施。

當地政府看到了民管委對村莊治理的積極作用，后又鼓勵轄區內的退休老干部、老黨員、人大代表、黨代表、政協委員等社會知名人士加入民管委，使得民管委的力量得到了進一步的充實與提高。同時，民管委的職能也從原來簡單的工程項目監督、管理、協調拓展到了管理各類社會事務以及破除陳規陋習、倡導鄉風文明。通過對民管委職能的不斷延伸和拓展，現在的民管委不僅在項目建設上能發揮作用，在村寨社會事務管理上的作用同樣不容忽視。從2011年開始，各村寨的民管委就主動介入轄區內的矛盾糾紛調處，使民管委所在轄區的矛盾糾紛能夠得到及時的化解，真正實現“小事不出組、大事不出村，群眾工作群眾做”的良好態勢。自從民管委參與轄區內的社會事務治理以來，風華鎮沒有發生一起群眾赴省進京上訪的案件，更加沒有發生一起群體性事件。

民管委還很好地扮演著政府和群眾間連心橋的角色。作為群眾選舉出來的代表，民管委代表的是大多數村民的利益。以2012年低保核查提標工作為例，在政府嚴格執行相關政策的情況下，許多曾經的低保戶將被取消，群眾反映強烈。民管委作為群眾的代表，向鎮社會事務辦進行了政策咨詢，在全面吃透相關政策后，民管委的各個成員開始向群眾進行廣泛宣傳，使廣大群眾對于低保政策有了全面細致的了解，也使風華鎮的低保核查提標工作得以順利開展。

華中師大教授徐勇曾指出：從國家和社會的關系看，權威和秩序可分為兩種類型：一是社會內在力量形成的內生性權威以及依靠這一權威整合社會形成的自然秩序；一是由外部的國家力量加之于社會的規定性權威以及依靠這一權威力量整合社會所形成的建構性秩序。在村治實踐中，由于鄉鎮及村組合并導致政府力量管理服務的半徑擴大，以風華鎮為例，2003年合村后，最大的村人口有6000余人，最小的村也有4000余人，而村干部僅有7人，大的村平均每人要管理服務近1000人，靠國家力量塑造的“規定性權威”去整合治理農村社會，力量顯然非常薄弱。要實現對村莊的有效治理，“內生權威”作用的發揮顯得更為必要。

“精英代理自治型”的治理模式，之所以能取得較好的治理績效，就在于民管委成員這一“內生權威”在村治過程中起到了較好的凝聚作用和帶頭作用。如民管委成員在村莊實施一事一議項目期間，不分晝夜地忙碌在工地上組織、參與、協調、安排，不計報酬，做了大量工作，得到了廣大群眾的認可和好評。

鄉村精英的帶頭示范進一步塑造了村莊的“內生性權威”，形成了村莊的“公共能量場”，“別人都這么積極，自己沒理由不積極參與”。另外，在農村公共項目建設中，目前實行的仍然是“選點建設”模式。地方政策規定，項目選點實行“三個優先”的原則，即：優先支持群眾投工投勞積極、主動自愿的村（組）；優先支持村級領導班子得力，村務公開制度健全、村規民約完善、管理民主、鄉風文明的村（組）；優先支持以村內道路硬化為主要內容，整村推進、群眾受益面廣的村內公益事業建設項目。這使農民看到：“如果自己不積極，項目就會拿到其他村民積極的村實施，導致村里失去公共項目建設的機會，自己就是村里的罪人”。這樣的罪名，農民顯然是不愿承擔的，最后大家都積極配合了村莊精英的組織動員，參與公共項目建設。

另外，民管委的“草根性”，也是其在村治實踐中能較好發揮作用的原因之一。民管委成員是村民自己選舉的草根精英，這與被納入村委會體制的民選干部不同，在村民看來，盡管民選干部也是通過投票選舉產生的，但他們領著政府發的工資，是村委會干部，與政府“是一伙的”。但民管委成員則不同，他們都是一些德高望重、熱心農村公益事業的好心人，且“沒有拿村委會一分錢”，村民會對這些“不拿一分錢，還這么熱心公益事業”的好心人產生尊重感、佩服感而服從民管委成員的組織動員。其次，民管委成員在每個村民小組內產生，這些成員與村民有著密切的關系，他們在調解村民矛盾，動員村民參與村莊事務等過程中具有人情優勢。正如華中科大教授賀雪峰指出的那樣：中國鄉土社會，人們相鄰而居、世代相處，村莊中“誰的才干如何，品質如何，大家都了然于心，而且清楚對方的身世、財產及親友關系”。對于不合作或者“不服氣者”，他們平時最服誰的話，村莊精英是心知肚明的，自然也就會發動相應的“關系人”去進行說服。最終完成對村民的組織動員而實現村莊良好治理。

精英代理合議模式：協商民主治理村莊

中共十八大報告指出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展?！兵P岡縣針對基層存在的行政干預農村事務現象突出、黨員和群眾自主參與意識和民主監督意識薄弱、基層黨內民主和人民民主形成“兩張皮”等問題，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，探索實施了由黨員和群眾直接提議、評議，并全程參與審議、決議、監督涉及本組村民重大事務的“黨群合議制”，構建黨內民主與人民民主相融互促的基層民主議事體系。

針對建制村地域面積大、群眾居住散，黨員管理難、召集黨員大會難、開展黨的活動難、召開群眾會難的現象，將組織設置全面延伸至組級，切實夯實兩個組級議事平臺。一是全面建立組級黨支部，夯實黨內議事平臺。在建制村成立黨總支委員會的基礎上，按照便于管理服務的原則，在自然村寨或村民小組、相對集中聯片區域建組級黨支部,實現組織網絡全覆蓋，為基層黨員議事提供平臺，消除了黨建“盲區”和組織“空白點”。二是全面組建組級議事會，夯實群眾議事平臺。在原有村民代表會議和村監事會等自治組織基礎上，設立戶代表組成戶代表會，以村民小組為單位，通過戶代表會議，選舉村民組長和5-7名成員組建組級議事會，為群眾議事提供平臺，讓“群眾有話有處說，小組有事有人管”、“村民的事村民自己說了算”。并通過組級黨支部引領組議事會、召集黨員群眾共同議事的形式，促進黨群的互動，保證了黨內決策和群眾意愿共同協商，共同決定，激發了基層黨員群眾參與本地事務的熱情，實現了黨內民主與人民民主的銜接和聯動，促進了二者的協調、融合發展。同時，組內事務自議自決，為村級組織減少了大量事務性工作，使村支兩委能留出更多的時間和精力去謀發展，抓大事，解難題。

“黨群合議制”通過建立“黨內議事體系”和“群眾議事體系”，搭建了農民參與村莊治理的機制平臺。圍繞黨員群眾關心關注的熱點、重點、焦點問題，著力規范“提、評、審、決”程序，確保所議事項議得準、議得實、合民意、效果好、能實施。一是廣泛“提”。由基層組織、黨員或群眾，把涉及本村本組的重大事項、急需解決的難點事項采取書面或口頭的方式提出意見建議，了解“想什么”。二是準確“評”。由村支“兩委”或組“兩會”對所提事項的經費、人力和實施后的效果、影響進行預算、評估、評價，明確“能做什么”。三是嚴格“審”。由黨員大會或村支“兩委”會議，按照相關政策法律規定，結合地方實際情況對評議結果審核、把關，對可實施的提議事項制定措施和辦法，解決“要怎樣做”。四是共同“決”。按照少數服從多數的原則，由村或組召開黨員和群眾會，對審議后的提案進行表決，表決情況通過公示無異議后，由村民委員會或組議事會組織實施，確?！昂狭ψ觥?。同時，把議事過程、決議結果和執行效果向黨員群眾公開。通過嚴格規范議事程序，提高了基層民主議事過程的嚴密性和嚴肅性，增強了黨員群眾民主責任感，保證了議事事項的順利實施。促進各類利益主體有序互動、和諧共存，特別是以往一些被當地黨委、政府看成的難事、棘手事，得到有效解決，真正彰顯了公平正義，贏得了群眾的衷心支持，為農村經濟社會的科學發展創造了和諧安定的社會環境，成為新形勢下農村社會治理的有效載體。

綏陽縣風華鎮溪源新村

作者單位：貴州省社會科學院社會學研究所