中央地方關系調整與現代化轉型
——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之一

◎宣曉偉

中央地方關系調整與現代化轉型
——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之一

◎宣曉偉

人物繪像：羅雪村

宣曉偉，經濟學博士，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員

封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。……，

后之君茍欲厚民生，強國勢，則必用吾言矣。

——顧炎武（《郡縣論》）

在上一系列文章中，我們著重從分工理論的視角對中國的歷史變遷進行了探討，并得出了“中國邁向高收入的現代化轉型之路，亦是一個社會整體從一元金字塔型結構逐步演進至多元網絡型結構過程”的初步結論。本系列文章將研究中國的中央與地方關系，以期對未來中央與地方關系調整的可能方向和途徑進行一些探索。

中央與地方關系是當今中國最為根本的關系之一，也是影響中國未來發展最為重要的關系之一。中央與地方之間的關系能否形成一個憲法所要求的“既充分保證中央的統一領導、又充分發揮地方的主動性和積極性”的格局（參見中華人民共和國憲法（2004）第一章總綱，第三條），是中國能否實現現代化轉型、邁向高收入國家行列的關鍵。中央與地方關系如何調整和演變，同樣也是中國社會能否從金字塔型結構逐漸轉向網絡型結構的關鍵。

如何“進一步理順中央與地方關系”是當今中國經濟社會發展中面臨的核心問題

改革開放以來，原有計劃體制下中央管得過多過死的局面被打破，中央逐漸向地方放權，更多賦予地方自身發展的主動性。1994年實施的分稅制改革進一步明確了地方的財稅權利，實現了中央與地方的“分灶吃飯”。在財政稅收、政績考核、公共服務、土地制度等一系列制度安排下，地方發展的積極性被充分地調動起來，促成了各地爭先恐后、大干快上發展經濟的局面。已有中央與地方關系安排下所形成的“地區競爭”發展模式，被認為是過去三十多年來中國經濟高速增長的重要動力之一。

（1）中央與地方關系的調整是近三十多年來中國經濟社會迅猛發展的根本原因之一

對于改革開放以來中國中央與地方關系的討論已有相當多的學術文章，具有代表性的是張五常、錢穎一、許成鋼、馮興元、周黎安、周飛舟等人的著作。例如張五常（2004）認為地區競爭是中國過去高速發展的真正源泉；錢穎一等人（1995，1997）提出中央與地方形成“財政聯邦主義”式的制度安排，對中國經濟發展具有重要作用；周黎安（2007）更為強調地區競爭下的政績考核制度形成所謂的“錦標賽”模式，能有效調動地方官員發展經濟的積極性。許成鋼（2011）則認為地區競爭模式對于中國的制度創新和演進有重要意義；馮興元（2010）對“地方政府競爭”的理論范式、分析框架和實證分析進行了較為全面的研究，他提出中國的中央地方關系更類似一種“準財政聯邦制”，它難以有效解決地方競爭中出現的糾紛，引入政府之間的“可訴性”才是推動未來中央地方關系合理調整的長久之計。周飛舟（2012）則著重指出中央地方關系調整帶來的地方政府公司化行為和謀利傾向，和由此所產生的一系列負面影響。

政府在與社工組織互動的過程中，由于政府控制著社工組織所稀缺的資源如經費、合法性等。因此，政府一直處于強勢的地位，擁有著資源依賴學派所指的權力，政府在制定服務指標標準的時候也體現著這種權力的作用。政府在購買社工組織服務的同時也制定了一套評估服務的標準，但政府關注的更多是量，是否完成項目合同里面規定的個案、小組、社區活動的數量，成為了政府衡量社工組織開展服務好與壞的主要標準。社工組織在面對資源獲取的不穩定性和組織的依賴性，需要不斷改變自身的行動模式，以便獲取和維持來自外部環境的資源，以至于造成兩者互動地位不平等。

盡管對于改革開放以來中央地方關系變化以及所產生的“地區競爭”模式的功過得失，仍存在著不少的爭議，然而，過去三十多年中國經濟社會發生的巨大變化，在很大程度上歸因于中央與地方關系的轉變和調整，現在已經成為了一種人們的共識和常識。

（2）現有的中央與地方關系也帶來了一系列的突出問題

然而凡事有利有弊，在已有中央與地方關系安排下，各地都把發展本地經濟作為第一要務，由此也產生了一系列問題。第一，各級政府的經濟職能過強，而社會管理和公共服務的職能卻相對弱化，形成“經濟增長與社會發展的不平衡”。第二，各個地方熱衷上項目、給優惠，造成重復建設、產能過剩的局面，是導致“生產與消費不平衡”的重要原因之一。第三，各地經濟的高速增長伴隨著資源過度開發、生態環境保護和補償嚴重不足，形成“經濟社會發展和生態環境保護的不平衡”。第四，“分灶吃飯”下公共服務支出責任更多地層層分解到地方，而地方財政主要覆蓋的是本地戶籍人口，各地出于減輕本身財政壓力的考慮，對于外來人口形成“允許你來打工、難讓你來落戶”的局面，阻礙了農民工市民化的進程，對中國城鎮化的健康發展構成威脅，一定程度上導致了“城鄉發展的不平衡”。此外，在現行中央地方有關財政、公共服務、戶籍和土地制度安排下，地方政府逐漸探索出了一套“以房生利”、“以地謀發展”來推進城鎮化的方法，由此催生出了以“土地資源的大量占取和低效利用”與“大量農業轉移人口無法融入城市”為主要特征的“人地分割的城鎮化模式”。第五，不同地區的公共服務支出水平與本地經濟發展水平密切掛鉤，地區之間的公共服務水平存在著巨大的差異，形成了“區域之間的不平衡”。

表面來看，上述現實問題的產生各有各的具體原因，但本質上看，“中央與地方關系調整不到位”是造成當前經濟社會發展中不平衡、不協調和不可持續的重要根源之一，進一步理順中央與地方關系，成為了當前加快中國發展方式轉變的核心內容。

（3）當前中央與地方關系的調整正處于“進退兩難”的尷尬局面

從目前來看，對于“中央與地方關系的調整”，主要集中在中央與地方的權責劃分上，尤其是不同層級政府間事權和支出責任的繼續調整。十八大報告提出：要“加快改革財稅體制，健全中央與地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系”。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則提出：要“建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任”。然而，原有中央與地方關系的制度安排，就是要用財稅等一系列安排所造成的不平衡，來刺激地方政府發展經濟的積極性。如何既要保持地方發展經濟的動力，又要實現地區之間的發展平衡和基本公共服務均等化，在已有中央與地方關系安排下，政府間事權和支出責任的合理劃分看起來更像是一個無解的難題。

更為關鍵的是，當前中央與地方關系仍然陷在“治亂循環”的怪圈之中，“一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死”的局面使得中央不斷處于集權與放權的進退失據之中。一方面，中央目前似乎已經集權過度，地方權限嚴重不足，各種事項過度依靠中央決策、中央管得過多過死的現象仍很普遍，由此導致地方“跑部進京”、“跑部錢進”的狀況相當嚴重；另一方面，中央的集權又好像仍嫌不足，“政令不出中南海”仍有發生，中央的執行能力非常有限，在各種事務具體執行上極度依賴地方。而各地自行其是，地方保護主義、地區間重復建設和惡性競爭等現象仍然層出不窮。由此導致的局面是“中央要放權也放不得、要收權也收不得”，中央若再放權對地方就更難有約束力，目前地方的利益越發固化和強化、中央目前許多政策“區域碎片化”的傾向已經非常明顯，各種打著國家戰略名義的“示范區”和“試驗區”令人眼花繚亂；而若再收權地方則不堪其苦，社會多元化轉型的壓力和中央現有執行監管能力的不足，也使得中央收權的意圖難有實現的可能。

正所謂“成也蕭何、敗也蕭何”，改革開放以來中央與地方關系的調整，既促成了經濟社會的繁榮，也帶來了一系列嚴峻的問題，中央與地方關系如何繼續演變，是事關中國未來發展的重大命題。

當前的“治亂循環”與中國傳統王朝的“周期循環”在邏輯上具有一定的相似性

中國作為一個幅員遼闊、人口眾多的大國，如何處理好中央與地方之間的關系，始終是事關國家長治久安、興衰成敗的一個根本問題。從歷史上看，對中國這樣一個大國來說，如何能長期保持大一統的穩定而又有活力的局面，一直是歷代王朝需要解決的首要難題。中國傳統王朝為解決這一難題所形成的思路和辦法，直到目前還在深深影響著人們的觀念和行為。

（1）在中央與地方關系上中國傳統王朝同樣面臨著“集權”和“放權”的難題

傳統農業社會由于小農生產的分散性、加之交通通訊落后等原因，很容易導致地方勢力割據而難以形成大一統的國家，中國是歷史上惟一一個能夠持續保持數千年大一統傳統的農業帝國，其他傳統農業社會即使出現過輝煌的大一統帝國，但一旦解體就會陷入四分五裂的局面而遲遲難以再統一。而中國社會盡管歷經朝代更替，卻大多能夠在較短的時間內又重新建立大一統的局面。雖然中國歷史上真正統一時期所占的比例事實上并不像通常人們想象那樣高，而且對于統一與分裂的功過得失仍有待進一步探討（按照葛劍雄教授的計算，從秦朝建立公元前221年）到清朝滅亡（1911年）的2132年中，能保持大致統一局面的只有950年，占44.6%。（參見葛劍雄（1994）《統一與分裂——中國歷史的啟示》，三聯書店，第79頁和第220～243頁）。但與其他傳統社會相比，中國傳統王朝長期保持了大一統的格局是其最為顯著的特征之一。依靠著一套獨特的儒法互補的治理方式、家天下與士大夫政治、中央集權和地方治理相結合的治理體制等國家治理體系的支撐，中國傳統社會在加強中央集權、建立和維護大一統國家上有許多令人稱道之處。

然而，中國傳統王朝對于中央與地方關系的處理，也還遠談不上成功。在歷史上，因中央對地方控制不力而導致地方勢力坐大乃至割據叛亂，常常是一個王朝由盛轉衰、甚至覆滅的重要原因。例如安史之亂直接導致了強大的唐王朝開始走向了下坡路，而清朝末年的地方士紳勢力的崛起和割據是導致清朝滅亡的根本因素之一，這樣的例子在中國幾千年王朝循環的歷史上不勝枚舉。

與此同時，為了維護統一和防止地方分裂，歷代王朝采取了逐步加強中央集權的各種措施，正如錢穆所言“自漢迄唐，就已有過于集權之勢。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集權，結果是地方政治一天天地衰落”（參見錢穆（2011）《中國歷代政治得失》，三聯書店，第154頁）。為了避免地方脫離中央的管控，歷代王朝煞費苦心，對于地方的監督和制約措施可說是疊床架屋，從而使得地方權限和自主性越來越小。黃宗羲曾這樣批評傳統王朝的用人行事：“用一人焉則疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺”（“明夷待訪錄·原法”，參見《黃宗羲全集》第一冊，浙江古籍出版社，1985年，第6～7頁）。這種“以官制官、以事防事”的做法也充分反映在中央對地方官員的繁瑣制約上，例如清朝地方州縣官處在上級官員的各種監督之下，根本無權作出有關本地方的重大決策，除了某些日常性事務如審理轄區內輕微民刑案件等以外，州縣官在行政方面事無巨細都要向其上級官員匯報并取得同意才能處理（參見瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第331頁）。中央集權的不斷加強必然造成地方的發展活力越來越弱，反過來也直接和間接地導致了整個國家的僵化和活力的喪失。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古鐵騎，這一亡再亡的根本原因之一就是中央過于集權、地方無權而導致的地方實力過于羸弱。故文天祥感嘆道：“本朝懲五季之亂，消除藩鎮，一時雖足以矯尾大之弊，然國以寖弱。故敵至一州，則一州破；至一縣，則一縣殘”（參見《宋史·文天祥傳》，轉引自周振鶴（2005）《中國地方行政制度史》，上海人民出版社，第73頁）。

由此可見，集權不足則易于產生地方的分裂，從而帶來國家的動蕩；集權過度則使得地方僵化，又有損于整個國家的實力。這個關于如何處理中央和地方關系的難題，困擾了中國傳統王朝幾千年，一直到清朝覆滅也未能真正解決。

可以看到，中國目前所處于“治亂循環”和傳統王朝所經歷的“周期循環”在邏輯上有一定的類似性，在某種程度上它們的產生與中央與地方關系的處理失當密不可分。

（2）建國以來一直困擾于“如何理順中央與地方關系”的問題

新中國的成立和建設，使得整個社會的一體化和組織化程度大大提高，社會管理能力和國家實力明顯增強，由此奠定了相應的工業基礎和完成了現代化的初步建設。然而在傳統計劃體制下，更多實行的是中央的集權和統一控制，難以有效調動起地方發展的主動性和積極性。盡管當時的最高領導人也意識到這個問題，毛澤東同志在《論十大關系》的講話中，明確提出了要發揮“中央與地方兩個積極性”，但是在傳統計劃體制下，是在強調“提倡顧全大局”的前提下給予地方一定權限和自由，中央和全局的利益仍然壓倒一切、無可爭辯的，地方發展的正當性和自主性無法最終獲得確立，由此帶來的結果必然是中央在名義上統轄一切、而地方漸失發展的主動性和積極性，最終導致整體經濟喪失活力。應當說，新中國所建立和推行的一整套體制，對于維護國家統一、加強社會管理和整合能力、推行初步的工業化建設，都起到了顯著的成效，但在持續激發地方活力上，卻仍存在明顯不足。

如前所述，改革開放的推行有效地改變了地方發展積極性欠缺的狀況，國家向個人、中央向地方、政府向企業賦予了更多的自由和權利，個人、地方、企業發展的正當性得到初步的承認，由此激發了整個社會的活力和創造力，經濟社會得以迅猛發展。然而，改革開放導致原有計劃體制松動和日益碎片化的同時，也帶來了一系列的問題。正如江澤民同志在1995年《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》講話中所指出的，“有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象”。可以看到，改革開放的實施相對成功地解決了“地方發展活力不足”的問題，但與此同時卻也帶來了如何保證中央權威和令行禁止的矛盾。

總體來看，如何理順中央與地方關系，始終是幾千年來一直橫亙在中國這樣一個廣土眾民大國面前的難題，歷朝歷代做出了種種努力和嘗試，也取得了一定的成效，但都難以真正有效地解決這個問題；時至今日，中國經濟社會未來的良好發展依然困擾于這個千古的難題。對于這個問題的有效解決，需要跳出“周期循環”和“治亂循環”的已有治理模式，在現代化轉型的視角下來尋求處理中央與地方關系的長治久安之道。