地方政府債務風險防范與治理探討

路文婷

[提要] 隨著我國經濟的不斷發展，地方政府對于建設資金的需求加大，導致政府債務規模逐漸增長。自從金融危機爆發以來，我國實行積極的財政及貨幣政策，政府的投入加大，政府債務風險問題也越來越嚴重，因此急需有效的措施，對于地方政府債務風險進行防范治理，減輕地方政府債務風險程度。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；防范與治理

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2013年12月27日

引言

隨著地方經濟的發展，建設規模的加大，建設資金需求的增加，各個地方政府通過多種不同的途徑舉借債務。地方政府債務通常意義指地方政府為了履行其職能以政府的名義向社會公眾及外國政府等組織舉借或者擔保舉借的債務，或者是地方政府基于公共利益、道義責任、社會壓力等原因可能或者必須在未來付給公眾的一類款項。地方政府債務是一把雙刃劍，既有積極的一面也有消極的一面。在彌補地方財力不足，推動地方經濟發展等方面起到了積極作用，但同時又會加重地方官員腐敗等問題，因此應該注意合理地控制地方政府債務的規模。本文只是從地方政府債務的消極影響一方面進行研究，在對國內外有關地方政府債務的相關文獻進行研究的基礎上，分析我國地方政府債務的現狀以及形成原因，然后根據其成因對于地方債務風險提出了一系列相關可行的防范治理措施。

一、國內外相關研究文獻綜述

（一）國外相關研究文獻綜述。有關于地方政府債務風險的研究，國外學者主要集中在國家層面，具體包括以下兩個方面：

1、政府債務風險的必要性研究。關于政府舉債必要性的研究主要有四個階段：第一階段是20世紀三十年代經濟大衰退之前關于政府舉債破壞經濟發展的觀點，亞當·斯密認為政府舉債將會加重國家的經濟負擔，引發國家債務風險，阻礙國家生產力發展；第二階段是經濟大衰退之后的政府舉債有利于經濟發展的階段，代表人物主要是凱恩斯學派。凱恩斯認為經濟衰退和失業都是經濟中的有效需求不足導致的，在有效需求不足的情況下，為了實現充分就業和經濟的繁榮發展，所以采取增加政府支出、削減稅收等財政貨幣政策是十分必要的，即便以造成財政赤字為代價也不怕，其代表人物之一漢森認為發行公債是能夠使得人民致富的最簡便的方法；第三階段是20世紀七十年代后期政府債務長期無用論的流行階段，布坎南認為政府舉債，在短期可能會促進經濟的增長，但從長期總體來看對經濟的影響是無效的；最后一個階段是20世紀八十年代后期政府債務有利于經濟發展的復興階段，斯蒂格利茨認為政府舉債是經濟運行的常態，在一定條件下，有利于經濟發展。

2、政府債務風險有關問題研究。國外政府債務風險有關問題研究主要集中在：政府的隱性及或有債務風險研究，政府債務風險的分析及管理方法研究上。威廉姆斯認為，政府為了減少賬面債務余額，只通過增加隱性債務來相對減少顯性債務的機會主義行為是導致隱性債務的產生的原因。羅森認為因為政府承諾承擔最終償還責任產生了隱形負債，政府對于該類債務有最終的支付義務，所以政府債務應該包括隱性債務；在政府債務分析方法的研究上，漢娜的貢獻比較顯著，他提出了著名的財政風險矩陣，將地方政府債務劃分為了：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債四類，奠定了研究債務風險的基本分析框架；關于政府債務風險管理方法方面的研究代表人物Suresh Sundaresan認為對于政府部門而言，企業對債務風險的控制和管理更為先進，政府可以借鑒企業的經驗和方法對政府債務風險進行管理。Allen Schick認為可以采用以下幾種手段對政府債務風險進行管理：（1）進行債務披露，向公眾說明政府債務的規模狀況和風險類型等；（2）增加財政預算中有關債務風險的決策項目；（3）控制風險以及對風險通過市場機制向私營部門轉移等。

（二）國內相關研究文獻綜述。隨著地方政府債務規模的不斷擴大，我國學者對于地方政府債務風險的研究也逐步深入。關于什么是地方政府債務風險，學者們的見解基本是一致的。劉尚希認為地方政府債務風險是地方政府擁有的資源不足以承擔應該履行的支出義務進而威脅到經濟社會的穩定與發展的一種可能性，然而這種可能性在不同國家或者同一國家不同發展階段表現有所不同。與國外學者研究比較相似的是，賈康、趙全厚也認為政府債務應該包括或有負債，通過或有負債可以更好地研究地方政府債務風險的現狀。關于地方政府債務風險的成因，大多數學者認為是分稅制改革造成的，但范柏乃等人認為由于存在不合理的績效考核方式和升遷機制，導致了地方政府債務風險。還有一部分學者認為地方政府債務風險是由于政府和銀行雙方對造成地方政府巨額或有債務的地方政府融資平臺的狀況、政府資信狀況及融資平臺的項目情況信息不對稱以及放貸銀行對融資平臺貸款的審核和監管執行不力造成。

二、我國地方政府債務風險現狀與成因研究

（一）我國地方政府債務風險現狀。地方政府債務資金在彌補地方財力不足，抵抗自然災害，推動地方經濟的發展等方面，起到了不可忽視的重要作用，但在舉債、債務資金的管理與使用方面存在重大問題。

1、舉債規模大、規范性差。目前，我國地方政府債務的總體規模非常大，不僅省、自治區、直轄市有各種債務，省、市、縣、鄉各級政府均存在大量債務。但并沒有明確規定賦予地方政府舉債權，各地舉債融資渠道不一致，舉債行為缺乏規范性。

2、償債能力低下。許多地方政府超過自身財力舉債，需要償還的債務負擔比較重，部分地方政府由于償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債，還有部分地區出現了逾期債務。

3、債務資金閑置，使用效率低。一些地方政府舉債存在盲目性，導致債務資金不能及時安排使用并發揮效率。此外，由于地方政府舉債一般是用于基礎設施投資建設或興辦、扶持國有企業，資金使用效率普遍比較低。

4、地方政府融資平臺管理不規范。目前來看，我國地方政府融資平臺債務規模大，盈利能力不強，管理不規范，部分融資平臺公司治理結構不完善，內部管理層級比較多，資金到位不及時。

（二）我國地方政府債務風險成因。地方政府債務風險的成因有很多方面，其復雜性不言而喻，在經濟轉軌時期各地方政府財權事權不對等等問題是地方政府債務風險的主要原因。

1、財權與事權不對等的財政體制問題。財政管理體制不完善是導致地方政府債務增加的根本性原因，是自1994年分稅制改革以后遺留的一些體制問題沒有得到及時解決所長期積累而成。

2、預算管理體制不完善。《預算法》只禁止了地方政府發債，其他的舉債形式并沒有明文禁止不允許，造成財政赤字問題的拖欠工人工資及工程款也不需要承擔法律責任，這加大了地方政府債務風險。

3、預算軟約束為地方政府舉債提供了可乘之機。由于財政體制改革不徹底，加上我國預算管理體制不完善，我國形成了中央政府與地方政府之間、金融體系對地方政府舉債、地方人大對地方政府監督的軟約束狀態，這加重了我國地方政府債務風險。

4、不合理的投資拉動型經濟增長方式導致經濟失衡。政府投資在我國經濟發展中發揮著重要作用，我國一再強調要依靠內需拉動經濟增長，然而我國卻一直主要靠投資拉動經濟增長，投資比消費對經濟增長的貢獻要大得多，我國經濟增長方式仍是投資拉動型的經濟增長方式，這加劇了地方政府債務的積累。

5、政績考核體系不科學導致地方政府債務負擔過重。長期以來，我國政績考核方式一直倚重GDP及其增長速度，在這種考核方式下很多領導干部將GDP的高速增長作為衡量工作的唯一標準。一些地方政府官員為了完成考核指標，往往不顧經濟發展的客觀規律，大勢舉債融資，忽視地方財政的承受力，加大了地方政府性債務風險。

三、我國地方政府債務風險防范與治理對策研究

在研究了地方政府債務風險的現狀及成因之后，需要針對相應的問題提出相對可行的對策來防范治理債務風險問題，促進我國地方政府的健康運行。

（一）引進民間資本，解決地方融資平臺資金來源單一的情況。目前，我國地方政府融資平臺的資金來源單一，主要是以政府信用擔保的銀行貸款為主，民間資本無法為地方政府融資平臺提供資金。通過引入民間資本可以擴大地方基礎設施建設資金來源，解決地方融資平臺資金來源單一、結構不合理的問題。

（二）建立事權財權相匹配的財政制度。在確定中央與地方政府的過程中，應該遵循事權與財權相匹配的原則，合理地劃分政府間的事權，在事權明確劃分的基礎上對財權進行調整，確保財權事權匹配，事權的順利實施。

（三）完善政績考核方式，抑制地方政府投資沖動。中央政府應完善以GOP為中心的政績考核方式，防止地方政府盲目投資。加強地方政府的債務責任意識，將地方政府債務償還能力作為政績考核的一項指標，硬化財力約束機制，從根本上抑制大規模舉債風險。

（四）規范做好審計調查工作，發揮審計監督作用。認真做好審計調查，搞清楚地方政府的債務規模，分析地方政府的負債結構及償還能力，懲罰地方政府違反法律規定的舉債行為，發揮審計監督作用，使得地方政府對其債務風險引起高度的重視。

四、研究結論

金融危機之后，我國地方政府投資規模比原來逐漸擴大，地方政府債務風險問題也引起了人們的高度重視。本文首先通過對國內外有關于地方政府債務風險問題的相關研究做了一個簡單的綜述，進而對我國地方政府債務現狀進行闡述，分析地方政府債務風險的成因，根據其成因提出了幾個簡單可行的防范治理措施，減輕我國地方政府債務風險程度，促進經濟的健康可持續發展。

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