政府預算透明度問題探討

孟曉

[提要] 預算管理是財政管理的基礎和前提，而預算透明度直接體現了預算管理的好壞。現行財政管理中存在的種種問題和預算的基本特征都說明了增強預算透明度的必要性和迫切性。

關鍵詞：財政管理；政府預算；預算透明度；法治政府

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2013年12月9日

一、預算透明理論淵源

在政治理論發展史上，邊泌在論述法治政府的基本要求時一再強調，透明管理和公開運作是法治政府進行公共管理的核心原則。首先，透明是民主政府的內在要求。只有在信息透明的情況下，選民才能理解政府的計劃。而民主政府能夠有效運作的一個重要前提就是，選民能夠基于對政府承諾與實際績效的比較，用選票來決定政府的去留；其次，在政府的治理活動中，要確保政府回應選民需求的責任機制，也需要將透明作為民主政府的一個必備要素。正是在這個意義上，政府透明是現代政府的一項內在價值和規范基礎。

在委托-代理理論看來，在選民選出代表之后，行使統治權的主體就是代表。在選民與代表之間不對稱的信息分布狀況下，作為代表的官員就更有可能代表自己的利益去實施統治。在信息透明機制提供了對稱的信息之后，則可以大大減少官員濫用權力的機會。

公共選擇理論的研究則表明，官僚們傾向于通過簡化財政信息來掩蓋低效的行政行為；如果不公開當前的財政支出和未來的政策后果，很容易讓選民產生財政幻覺，對大量的財政浪費一無所知。無論是委托-代理理論還是公共選擇理論，其研究的結論都表明：政府透明是確保政府責任機制的一項重要制度安排。

二、預算透明度的涵義

經濟合作與發展組織對預算透明的定義為：預算透明度是指及時、系統、全面地披露與政府預算相關的所有財政信息。這表明，預算透明度不僅是一個預算公開的問題，還包括了對預算信息和有關財政信息內容和質量的要求。例如：包括對預算信息涵蓋面的要求，對中長期預算信息的要求，對預算收支準確預測的要求、對政府財務信息的要求，對財政數據與其他數據協調的要求、對獨立的權威審計的要求等。預算透明度的基本要素包括預算的公開性、預算的全面性、預算編制和預算報告的及時性、預算信息的真實可靠性和可理解性。因此，提高預算透明度實際上是涉及整個財政管理制度的問題，預算透明度的提高實際上也是預算管理整體水平的提高。

三、提高預算透明度的意義

眾所周知，提高預算透明度有助于加強公眾及作為其代表的立法機構對政府預算資金分配和使用的監督和約束，因此一些政府部門難免對提高預算透明度顧慮重重。但實際上提高預算透明度后，政府不僅受到約束，也能夠從中受益。

（一）提高預算透明度有利于形成正確的公共物品需求和供給，有利于公共政策的合理選擇。公眾在對公共物品的收益與成本進行比較時，需要以政府預算信息作為基本的判斷依據，了解政府提供相關的公共物品或公共服務的成本情況，政府的財政支付能力及政府為此要開征的稅收情況等。當政府預算信息缺失或披露不充分時，會導致公眾及其政治代表脫離實際的判斷，產生對公共物品不恰當的過大需求，使政府因此面臨政治和財政壓力。

（二）提高預算透明度有利于解決財政資金管理中因信息不對稱引起的委托代理問題。在公共部門，由于預算盈余不能分配給執行者個人，激勵約束的有效性受到限制，因此更加需要建立有約束力的外部機制來提高預算透明度，減少預算信息不對稱問題。提高預算透明度可以減少政府與納稅人之間在預算信息上的不對稱狀況，使納稅人能夠更多地了解政府財政資源使用和財務業績狀況，對政府不合理使用財政資源的行為進行監督和制止。

（三）預算透明度對于防范財政風險，保障政府服務能力的可持續性和宏觀經濟的穩定有著重要意義。這一點已經受到國際社會中很多國家的重視，很多國家政府為此提供和披露更加全面的預算信息，不僅包括預算收支信息，還提供和披露政府財務狀況信息，以及政府做出的各種可能影響未來預算收支的政策和承諾情況，如貸款擔保、養老金等。依據這些信息，有助于解釋財政前景中的潛在風險，是政府及時做出有利于長期穩定的財政決策，也有益于社會公眾監測、評估和實現財政可持續性。

（四）提高預算透明度有利于更好地發揮政府的宏觀調控作用。預算分配和運行對整個宏觀經濟有重要影響，預算透明能使政府各層級之間的預算信息更加暢通，從而能及時了解財政政策實施的相關情況，根據預算運行和宏觀經濟情況及時選擇和修正財政政策措施，更好地實現政府的宏觀調控目標。

（五）良好的預算透明度有助于保障社會公眾對政府事務及其財務的知情權、參與權和監督權，有助于防止腐敗和提高政府公信力。提高預算透明度，實現公民有序民主參與預算決策和加強預算執行過程的公眾監督，可以減少因暗箱操作而帶來對政府采用和不信任感，同時也有利于約束政府行為，建立防腐機制，是政府改善形象，得到人民群眾的信任和支持。在我國一些地方，村民小組財務公開制度的實施在抑制村干部貪腐行為，減少村民因公共資產分配和使用不公而產生的干群糾紛和上訪事件方面起到了積極的作用。

四、英、澳、美預算透明度實踐經驗

（一）對預算透明度有明確的法律要求。英國憲法規定了中央政府資金籌集和使用以及相應的預算與會計的基本原則，《財政穩定法》明確規定，政府制定財政政策，公布財政報告，必須遵守透明度、穩定性、責任、公平和效率等原則。對外發布的數據要經過獨立審核，保證財政預測數據的全面、可信。《信息自由法案2000》要求除非有法律所列舉的特殊原因，政府機關應當根據要求或者在日常工作中公開其政務信息。《公務員秘密法》將秘密的范圍限定在國防、外交和國家安全等領域。《政府資源和會計法案》對政府實行的資源會計與預算以及對外披露權責發生制的財務報告作出規定。

澳大利亞憲法規定聯邦國庫的款項，不得在法律所定預算之外支出。《預算程序章程》規定政府的財政預算報告的草擬、修改和提交議會審議的整個過程都要置于公眾的監督之下。《財政管理和責任法》對公共收入的籌集、保管及損失責任，支出估算、撥款和支出、投資、借款及財政部長在這方面的責任，公共財富的控制和管理，支出執行者的特殊責任，報告和審計制度作了詳細規定。《信息自由法》是對澳大利亞政府所有部門信息公開制度的法律。規定行政機關應該公布有關行政機關職能和文件的信息；信息包括書面信息、圖像信息、電子信息和聲音信息等；政府有出版某些文件和信息的義務，并為公眾查閱和購買這些信息提供方便等。

美國在憲法中并沒有直接涉及預算透明度的問題，但通過制定一系列與預算有關的法律規定促進了預算透明度的不斷提高。如，《預算和會計法案》規定建立一個政府范圍的預算，要求總統為整個政府遞交一個預算，把政府的全部收支納入完整的預算，并創建了預算局和國會審計總署。《信貸改革法案》使政府擔保所產生的或有負債成本也納入到聯邦預算中。《1993年政府績效和成果法案》規定從1999年起聯邦政府要為總預算提供績效計劃及相關信息。

（二）規范和完善的財政管理制度是良好預算透明度的基礎。這些國家在長期的實踐中形成了比較規范和完善的財政管理制度體系，包括規范、公開的預算編制和審議程序、以結果和產出為導向的預算模式、預算執行過程中的資金管理以及績效管理制度等，為預算信息的豐富發展和有用性提供了基礎條件。

這些國家依據法律制定的規范的預算編制和審議程序本身就具有公開、透明的要求。例如，政府必須將編制的預算草案完整的提交國會審議，同時也必須向公眾公布。在國會審議過程中，政府的有關官員要接受議員咨詢，議會還會就一些預算問題召開公開聽證會，國會審議通過后即形成具備法律效率的國家預算。在這個過程中，預算編制部門必須嚴格遵循預算編制程序，保證預算文件的披露方式和時限符合法律規范。

（三）豐富的預算信息公開內容。英國政府根據《財政穩定法》定期對外公布的預算信息主要有預算前報告、預算報告、資源會計年度報告（政府財務報告）以及月度報告等。除此之外，政府還對外公開很多與預算有關的文件，其中包括財政部、國內收入署、海關總署以及其他政府部門發布的大約60多種文件。

根據《預算誠信章程》，澳大利亞財政部和國庫部在每個預算年度向社會公眾公布并向國會提交的預算文件包括：預算年度開始前的年度財政戰略報告、預算年度開始前年度經濟和財政展望報告、預算年度開始后年中經濟和財政展望報告、決算報告。

美國目前向社會公布和向國會遞交的預算信息主要有預算報告、聯邦政府財務報告和政府各部門的績效報告。

（四）利用多種渠道和多樣形式公開預算信息。英、澳、美在預算信息的公開過程中通常會利用政府和議會等多重渠道，從不同的角度、利用多種傳媒形式提供預算信息。例如，英國通過政府和議會兩個方面的渠道對外公開政府預算相關信息，法律不僅明確各類預算信息公開的時限，而且明確公開各類信息的媒體。

（五）對國防軍事方面的預算信息采取不同程度的特殊保護措施。在預算信息公開的過程中，各國政府國防、軍事等方面的支出通常是最大的顧慮所在。從英、澳、美三國的情況來看，一方面信息透明度的要求是覆蓋所有政府部門，國防軍事部門的開支也必須接受議會審議和向公眾披露，也必須按照法律法規的要求向公眾和國會提供有關的報告；另一方面為了本國的利益也會采取一些特殊措施，例如控制項目明細列示程度、采用秘密開始能辦法，以滿足保密的需要。

五、提高我國預算信息透明度的途徑

（一）加強有關法制建設，促使政府提高預算信息的供給意愿。在信息不對稱情況下，占據信息優勢的一方總能從中獲取更多的利益，因此很難自動放棄其信息優勢。因此，在預算信息透明度問題上，完全指望政府部門自愿增加預算信息供給，滿足社會需要是很難做到的。即使我們的政府部門自己有自愿增加信息供給的需求和意愿，在內容、數量和質量上也不一定完全符合社會的需求，因此必須通過有強制力的法律制度來要求各級政府增加預算信息供給，在內容、數量和質量上滿足社會對預算信息的基本要求。

（二）推進預算管理制度和技術改革，增強政府財政信息供給能力。財政信息的生產是一個系統工程，相關制度和技術條件的缺陷，都會影響政府的財政信息產出能力。從目前我國實際情況看，首先應深化預算管理制度改革，提高政府預算信息供給的全面性。包括規范非稅收入管理，提高政府預算的完整性，擴大政府預算的覆蓋面等；其次，要改進預算編制技術，提高政府預算信息供給的有用性和可理解性。包括改進預算收入和支出的預測技術，提高預算收支預測信息的準確性；提高財政風險的評價技術；改革預算報表體系，增強預算信息的可理解性。

主要參考文獻：

[1]張警.政府預算與公共財政[J].合肥財會，2003.2.

[2]徐利.我國政府預算透明度評析[J].經濟研究參考，2003.30.

[3]何俊志等.“中國地方政府預算透明度問題”研究課題的總報告（初稿）.2010.