“村賬鄉代管”模式下加強農村專項資金內部控制研究

徐菡默 陳秀鳳

“村賬鄉代管”模式下加強農村專項資金內部控制研究

徐菡默 陳秀鳳

隨著“三農”扶持力度逐步加大，大量農村專項資金撥付農村，其使用效率受到廣泛重視。目前專項資金的使用效率低下的狀況，需要通過加強區縣級、鄉鎮級、村級及村民級四個層面的財務內部控制手段改善，通過完善環境建設、風險控制、信息溝通、監督控制手段進一步加強農村專項資金進行監控，從而提高農村專項資金的使用效率。

專項資金；內部控制；村賬鄉代管

一、引言

農村專項資金是指由各級預算在一定時期內持續安排的，為適應農村經濟社會改革與發展要求、完成農業工作任務或實現某一項農業事業發展目標，具有專門用途和績效目標的財政資金。近年來，農村專項資金的投入對于引進農業新技術、提高農業科技含量、改善農村生產、生活條件及生態環境等方面起到了積極的引導和推動作用。從重慶市的情況來看，2008年至2011年農村專項資金總額從105億元提高到了193.4億元，四年來增長近1倍，增幅連年提高。細分項目數據表明，農村專項資金中用于基礎設施建設的骨干水源、農村公路、沼氣、便道等項目資金，占到了總額的51.3%；農民種糧社會直補占比為24.3%。

表1 重慶財政農村專項資金及三農支出情況

專項資金額度增加的同時增加了管理難度，重慶市歷年的政府審計數據均暴露出相關問題：（1）專項資金的使用效率低下，資金使用一定程度上存在混亂。因此分析目前農村財務現存吞噬國家財產的巨大漏洞，由漏洞出發從根源上解決農村財務面臨的問題至關重要。（2）基于農村專項資金的實際運作機制，筆者抓住了與之相關的區縣、鄉鎮、村和村民四個層級，擬通過研究專項資金在四個層級的撥付使用現狀，探索其在內部控制上存在的問題，以期從四個層級的內部控制入手創新對專項資金使用的管理，提高使用效率，使之更好地服務于三農建設。

二、重慶市農村專項資金撥付與使用現狀

圖1 專項資金內部控制現狀流程圖

1.區縣級。專項農村專項資金的撥付使用涉及的層級及其相關關系反映如圖1，陰影部分表示農村專項資金的逐級流失。我國農村專項資金劃撥主要是經由國家財政部預決算，根據不同省市需要制定劃撥額度（圖1箭頭⑸）；市財政部門針對專項資金做出預決算，由各農業、農村發展公共服務平臺向三農類專項資金領導小組辦公室申報，在項目的真實、可行性得以核實后，以聯合行文的形式上報市財政部門和主管部門；區級部門按建設規劃通過招投標等形式對專項資金進行統籌安排，后撥至鄉鎮（圖1箭頭⑹⑺）。

2.鄉鎮級。鄉鎮級首先向區縣級進行專項資金申報（圖1箭頭⑺），后以招投標、申報等形式分配專項資金（圖1箭頭⑻）。目前眾多鄉鎮下屬的村集體采取“村賬鄉代管”管理村級財務（圖1箭頭⑻⑼），鄉鎮級涉及處理村級專項資金的申報、審批、撥付程序，通常以不同部門職能劃分進行內部控制職能，代理村賬的部門不得涉及村級專項資金的管理。

3.村級。重慶市規定村集體經濟組織各項財務收支公開于每年1、4、7、10月15日，各村按時公開上季度財務收支情況；財務收支量大的村每月15日定期公布上月財務收支情況。村級專項資金通過村民申報的形式上報至村級行政管理部門，村級部門可按專項資金額度大小采取直接撥付等形式進行劃撥。

4.村民級。村民通過參與惠農政策實施或直接申報獲得專項資金補貼（圖1箭頭⑽）。信息溝通在村民及職能中占有重要地位（圖1點線表示），村民通過農村財務公開信息反饋（圖1箭頭⑾）的形式進行監督；通過上訪、信訪等形式（圖1箭頭⑿）越過底層相關國家機關直接向更高級部門反饋信息，相關部門按照“分級負責，歸口辦理”和“誰主管，誰負責”原則做針對性處理。

三、專項資金內控現狀

1.環境。專項資金的撥付使用涉及到市財政部門、農業農村發展公共服務平臺、三農類專項資金領導小組辦公室、區財政部門、鄉鎮經濟發展辦公室、財政所、農業發展科等部門及科室，各級部門人員專業認識水平存在較大差異，高層部門人員專業素質高于基層。各級部門均存在專項資金受惠對象認識不足的問題，導致農村專項資金犯罪的發生。

2.風險控制。區縣級行政單位經手農村專項資金數額較完整，對農村專項資金信息了解更加客觀，上級行政單位能夠在監督的效率得以保證下監督專項資金撥付情況（箭頭⒁⒂）。撥付過程中仍存在較嚴重的非法流失現象，圖1以⑴⑵⑶⑷表示的陰影代表專項資金在四個層面逐級非法流失現象，分別為區縣級專項資金流失、鄉鎮級專項資金流失、村級專項資金流失和村民級專項不合規分配。預算一般由高級行政管理當局參與制定，額度相對較客觀。申報由下級部門或者村民提交，通常存在虛高額度問題。審批為農村專項資金關鍵內部控制手段，但因申報、審批的公開度不足、授權集中化、經手人不足等問題，仍存在較嚴重的專項資金擠占挪用、滯留、少計結余等現象。村集體的專項資金申報、審批、撥付很大程度由代帳的鄉鎮執行，成為“村賬鄉代管”運作中村集體所有權移位的隱患，“自撥自用”的嫌疑不容忽視。

3.信息溝通。管理當局與基層間信息溝通充分、對稱是村民實施民主監督的前提。目前重慶市僅對農村義務教育薄弱學校改造和中小學食堂建設、農機購置、農村公路等專項資金進行較少明細公示，公示方面未體現完整性，不利于比較監督；大量村鄉集體未按要求各村須按時公開上季度財務收支情況，基本按季度、半年度進行財務公開，且農村財務公示內容存在嚴重“資金抱團”現象；上訪回復率不高且效果不大，反映問題落實執行困難。

4.監督。筆者調研獲悉，重慶市農村專項資金審計對鄉鎮級主要分為鄉鎮主要領導干部屆中、離職經濟責任審計，其中要求對農村專項資金重要方面進行抽查審計；其次是對村級主要是農業部在村干部離職經濟責任審計要求中強調的農村專項資金審計；農業部下屬單位委派農經師審計，經由農委農經站執行；各個鄉鎮獨立審計。但因存在部分區縣級專項資金非法流失以及上下級勾結騙補的情況，使得區縣級在主觀上監督范圍造成縮減，降低了監督力度，削弱審計效果。

四、重慶市農村專項資金管理存在問題及分析

（一）存在問題

1.農村專項資金區縣級存在問題

擠占挪用專項資金，彌補行政經費或其他項費用的超支缺口。2009年三峽庫區移民資金中13個區縣擠占挪用移民資金4.3億元，用于非移民項目建設以及彌補政府統籌還建房和行管費的超支缺口；7個區縣擠占挪用糧畜補助資金1402萬元；2010年7個區縣擠占挪用棚戶區改造資金7077萬元。

滯留專項資金，私存私放資金。2009年7個區縣財政局滯留重慶市森林工程市級補助資金5205萬元；市級有關單位和4個區縣滯留就業專項資金2031萬元；15個區縣滯留糧畜補助金4621萬元；2010年30個區縣滯留和未及時撥付退耕還林資金17202萬元。

虛列專項資金支出。2009年11個區縣虛列、滯留計生經費1443萬元；7個區縣違規代領糧畜補助金401萬元；2010年某區虛列棚戶區改造資金等專項支出41903萬元；2個區縣弄虛作假套取退耕還林資金140萬元；2011年3個區縣擴大范圍安排農業綜合開發項目資金182萬元1。

2.農村專項資金鄉鎮級存在問題

專項資金擠占挪用。2009年8個區縣鄉鎮衛生院套取新型農村合作醫療基金90萬元；2011年8個合作社弄虛作假套取農民專業合作社及補助資金165萬元，12個合作社擠占挪用、截留補助資金111萬元；6個區縣相關部門、鄉鎮及業主套取、挪用農業綜合開發項目資金347萬元。

專項招投標不規范。2009年的專項資金申報中部分企業不具備銷售資格，5個區縣46家備案銷售網點不符合規定條件，2個區縣10家備案銷售網點未售出下鄉產品；2011年農村飲水家電汽摩下鄉專項資金6個區縣已建成的141處工程未能正常運行或閑置停運，涉及投資2672萬元。

財務處理不規范。調研結果顯示“村賬鄉代管”基層財務從業人員對內部控制概念了解程度僅46%；基層財務從業人員專業程度不高，其學歷大多不足本科，專業與財務管理相關程度低；內部控制利用不足，僅27%單位曾運用內部控制手段進行管理優化。表現為2009年新型農村合作醫療9個區縣新農合信息系統數據與財務數據差異大，業務基礎工作薄弱；2010年9個區縣廉租房建設項目未按規定減免廉租房建設相關費用1510萬元。

3.農村專項資金村級存在問題

挪用套取專項資金。2011年補貼政策中種糧大戶種糧直補補貼標準為200元/畝，一般戶補貼標準84.7元/畝，村官村民利用政策做文章虛報面積；虛假列支公路款；未占用征地，勾結村民套取國家征地補償。

管理收支混亂。專項補償款未入到集體賬戶中；協調費未納入村級財務核算；專項虛列支出；對于自制票據的核查不到位，為作假帳提供可乘之機

偷稅漏稅。工程項目款用第三方發票報銷；以白條方式支付工程款；按照自制憑證支付工程款，無責任人簽字或者責任人簽字可疑。重慶市某區2009至2011年數村通過在工程款支付中不使用建筑安裝發票入賬，采用白條及其他票據沖抵，助長工程承包人偷稅，總額高達299.6萬元。

4.農村專項資金村民級存在問題

村民是國家財政預算的最終受益者，但不在少數不法村民為牟取私利吞占專項資金，降低專項資金使用效率。表現為專項資金騙補（圖1⑷）。2009年家電汽摩下鄉專項資金12個區縣部分經銷商及網點虛報領取補貼22萬元；家電汽摩下鄉專項資金有22個區縣部分經銷商、交管部門、機動車檢測機構及保險公司違規收費128萬元；15個區縣及4個經銷商弄虛作假套取糧畜補助資金376萬元。2011年8個合作社弄虛作假套取補助農民專業合作社及資金165萬元；農業綜合開發資金中有個別區縣及業主以撥作支、票據不規范，涉及資金253萬元。

（二）問題分析

1.缺乏思想道德教育

農村專項資金額度巨大，經手人員未能明確職能，正面利益誘惑。這不僅反映內部控制制度不健全，更體現思想教育的匱乏。目前基層隊伍建設存在把關不嚴、再教育不受重視的問題，眾多官員在誘惑中迷失黨性，貪圖不法利益，成為組織內部的害群之馬。

2.管理漏洞制造犯罪條件

上級管理、民眾監督不足造成中間執行部門的勾結增加。上級部門針對農村專項資金審計的力度、范圍均不夠，對額度較大的專項資金撥付使用效果沒能做到實時監控；村民對財務信息公示的監督意識不足，關注度不夠，信息公示形同虛設。“村賬鄉代管”模式在農村專項資金審批、撥付方面的職權不明晰為鄉村勾結提供了便利，勾結騙補現象普遍。

3.外部監督環境不足

有的單位內部控制制度建立得較為完善,但由于外部監督環境不到位,內部控制沒有得到很好的執行,以至于很多部門出現會計造假行為。如有的單位內部各職能部門都開設銀行賬戶和私設小金庫,資金管理嚴重失控;有的單位甚至發生負責人卷巨額公款外逃的現象，造成了國有資產大量流失,國家、人民的利益得不到保障。

五、加強農村專項資金內部控制建議

圖2 專項資金內部控制改進流程圖

（一）專項資金運作模式改進

1.區縣級。從高層直擊基層，加強監管力度，提高干部隊伍思想建設質量，控制領導干部犯罪。市區級對村鎮監督（圖2箭頭⒁⒂）實行專項資金集中公示、定期檢查、不定期審計和績效考核。將農村專項資金的安排情況公示至報刊、公眾信息網站，加強公眾監督；每年對區縣級固有預算執行、財政決算審計中農村專項資金相關項目進行重點抽查審計，監察、財政、審計等部門組成聯合檢查組有計劃地對農村專項資金開展年度檢查，有效監控專項資金的撥付結余情況；對專項資金建立和完善項目的績效管理及評價制度，要求重大項目驗收后同時報送績效評價報告。市區級對村民監督（圖2箭頭⒃）實施第三方機構介入管理、審計。跨越中間部門有效控制利益關系，防止干部聯合騙補；針對個別專項資金可委托會計師事務所審計，亦可委托近年來剛剛興起的并且可信度較高的代帳機構參與管理專項資金，在減少管理成本基礎上降低各級專項資金騙補可能性（圖2⑴）。

2.鄉鎮級?！按遒~鄉代管”模式下加強實施程序，增強自我控制。在專項資金從政府機構流向民間的初期做好控制，在鄉鎮向撥付階段嚴格控制專項資金招投標（圖2箭頭⑻），杜絕不合格的代理商參與專項資金項目，防止不法商戶中飽私囊。其次加強基層干部隊伍的專業培訓，提升專業水平；制度上嚴格審批村民申報，加大專項資金騙補懲罰力度，采取匿名監督舉報制和實施責任人連坐制（圖2⑵）。

3.村級。完善“村賬鄉代管”制度，部分賬目委托代帳機構辦理（圖2箭頭⑼），增加犯罪成本，提高專項資金使用效率。新增公示專項資金（圖2箭頭⑽）包括財政批示金額、部分明細賬，如招待費、干部薪酬等，解決“資金抱團”問題。國家直接監督村級（箭頭⒄），省去大量中間環節，大幅提高審計效率，提高審計效果。重慶市目前已經開展了農村專項資金審計調查，建議重慶市申請國家參與審計（圖2⑶）。

4.村民級。加強監督，村民級作為受惠對象應關注有關部門對專項資金劃撥使用的監督情況及上級部門公示改進，充分了解農村專項資金的意義和專項資金總額明細情況。農村專項資金實行“三級公示”管理：第一級在接到上級批復后涉農項目建設名稱、建設地點、建設內容和資金計劃等相關信息在政府設立公示欄進行公示；第二級在下達項目實施時分階段將相關信息細節于政務公開欄上進行公示；第三級在項目工程完工后，將相關情況建設地立碑進行公示（圖2⑷）。

（二）專項資金內控改進

1.環境建設。營造良好的基層財務工作專業氛圍，從再教育和人才引進方面提升農村基層財務相關工作者的專業素養。重視基層領導隊伍組成，上級部門可對基層財務工作者參加專業資格考試或再教育做硬性要求；鼓勵財務管理專業大學生入基層工作，為農村財務注入新活力。進一步重視村級理財小組建設，使其在幫助反映村民意愿方面起到作用。對第三方機構介入“村賬鄉代管”進行試點。

2.風險控制。在監督范圍監管范圍上，區縣級對下級專項資金使用的控制（圖2箭頭⒁⒂⒃）較下級監督反饋（圖2箭頭⑾⑿⒀）更有優勢。加強專項資金上級監管力度，規范專項資金額度預算、申報流程、審批控制、撥付手續等實施程序，結合預算控制、下級監督進行風險控制，提高專項資金下級監督質量。

3.信息溝通。增強及時性，公示信息嚴格按照準則規定公示，并在之前通知群眾參與了解；增強充分性，上級部門公示改進避免資金抱團，公開如“干部工資”、“業務費”、“招待費”部分明細賬；增強對稱性，上級部門上訪制度完善可針對村民對更上級行政單位作出的的信息反饋（圖2箭頭⑿⒀），完善上訪制度和信訪制度，加大上訪、信訪的重視力度，繼續發展重慶各部門在門戶網站設立市長公開信箱、市局公開信箱、區縣級公開信箱制，維持并提高回復率和對應問題執行力，區縣級不定期抽查信訪反饋情況，并以此為下級部門績效考核標準；變上訪為下訪，領導干部零距離接觸群眾，對存在問題有更實際全面的了解。

4.監督。加大農村專項資金犯罪懲罰力度，減少農村專項資金犯罪，使部門主觀監督范圍縮減造成的上下級勾結挪用、騙補專項資金的現狀得到改善。加強上級部門對專項資金審計力度，農業部在村干部離職經濟責任審計可由離職審計改為不定期抽查審計和離職審計相結合。加強信息公示反饋和農村專項資金上訪事件的重視，利用管理當局與基層信息溝通效果對專項資金的使用情況進行控制。

六、研究結論

專項資金是國家惠農政策的直接表現形式，與廣大農民的切身利益直接相關，專項資金的使用效率不僅關系到國家現代化建設進程，更與和諧社會的建設有著密切聯系。因此，防止各級挪用、基層騙補、提高專項資金的使用效率成為當務之急。隨著農村專項資金的撥付到位，我國農村建設必將迎來質的飛躍，貧富差距逐步減小，村級財務問題的關注度和參與度會隨之提高，結合家庭農場有助于提高農業的整體效益，克服小生產與大市場的矛盾，并將促進農業經濟的發展，推動農業商品化的進程。家庭農場的小農規模性質，最終村集體財產所有權更加明晰、管理更加規范，“村賬鄉代管”模式失去存在價值，終究會“還賬于民”；小農經濟及家庭農場的推行會進一步將農村財務細化至家庭為單位，專項資金受惠范圍的方式隨之改變，眾多村級財務問題迎刃而解。相信在全國上下的共同努力之下，基層財務工作質量會提升到新的高度，農村專項資金使用必將更加有效率，從真正意義上貫徹落實“三農”政策。

項目支持:

2014北京市大學生科學研究與創業行動計劃創新訓練“農村專項資金內部控制手段創新性研究”中期研究成果，項目編號：2014bj170。

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（作者單位：中國農業大學經濟管理學院）