論社會管理創新的阻力及其化解

李中生，王雪梅

（通化師范學院 政法學院，吉林 通化 134002）

市場經濟體制下，社會管理領域面臨著嚴峻形勢，創新已成為發展的主流。然而受政治、經濟等多方面影響，以政府為主體的社會管理創新活動缺乏有效的監督和內在活力，這就需要我們研究社會管理創新的阻力并提出相應的解決策略。

一、社會管理創新的必要性

（一）推進社會管理創新是適應社會變革的必然要求

當前形勢下，經濟全球化程度日益加深，生產要素諸如資本、技術、勞動力等在世界范圍內進行自由流動和配置，經濟全球化的趨勢日趨明顯，各國、各地區在經濟方面的相互聯系也益發密切。同時，隨著科學技術尤其是信息技術的不斷發展，已經逐漸在社會生活各個層面占據重要地位，成為了推動各國社會經濟飛速發展的重要力量。信息資源和信息傳播媒介發展至今，也逐漸成為了重要的生產要素和社會財富，并且為提高政府行政效率、改善政府行政效能起到了巨大的推動作用，為擴大民眾民主參與提供了便利的渠道。在信息化技術條件下的經濟全球化，不僅亟需推動經濟結構調整，重構經濟格局，更促使當前社會管理的形勢和任務也隨之發生了深刻的變化。這就迫切要求進行社會管理創新，以提高政府效能和提升行政效率來適應社會變革所提出的新要求。

（二）推進社會管理創新是提升政府效能的必要方式

社會管理的水平、公共產品和公共服務的質量，突出表現在作為社會管理核心的政府的行政效率和管理水平上。如何利用諸多生產要素在全球范圍內高速流動的趨勢，為社會政治經濟的發展創造良好的環境；如何通過軟環境激發內在動力并用以謀求更多更好的發展機會；如何通過公共管理在充分調動全體公民創造熱情和創造積極性的基礎上，激發社會的群體活力，提高國家綜合競爭力——這些都是對政府的重大考驗，也是一個國家的核心競爭力。這就要求政府及時更新社會管理理念，加大力度完善社會管理體制，積極創新社會管理方式方法，努力增強公共服務能力，進一步提高社會管理水平。

（三）推進社會管理創新是促進社會和諧的必由之路

當今時代經濟、政治、社會格局劇烈變動，產業分工愈發細化，重大的自然災害和社會突發事件大幅度增加，新情況新問題更是層出不窮，致使社會管理的復雜性和難度也隨之增加。同時，社會經濟水平的飛速發展，人民生活水平的提高，公眾對公共產品和公共服務的硬性需求不斷增長，公眾要求參與社會管理實踐的欲望也越來越強。這就需要充分調動協調各方面的積極因素，鼓勵公民、企業和社會組織積極參與社會管理，只有這樣才能建立以全體公民共同參與為基礎的、公眾均能各盡其能、各得其所并且和諧相處的社會。

二、阻礙社會管理創新的主要因素

（一）傳統思想觀念根深蒂固，政府服務意識不強

受傳統體制影響，長期形成的政府管理的思維方式尚未根除，政府將自己塑造成“權力政府”、“全能政府”“利益政府”、“任性政府”的形象。在為公眾提供服務時，處于施予者的位置，以自上而下按計劃配給的方式提供公共產品和公共服務。公眾無權向政府提出要求，更不能對政府所提供的產品和服務的質量提出意見。這是由于政府擁有完整的官僚體制和內在權力，不僅是公共行政權力的掌握者、更是各種社會政治、經濟、自然資源的支配者。而公眾雖然扮演著委托者的角色，卻分散而勢單，處于弱勢地位，這就使得公共行政的民主性容易發生偏離。而公眾傳統思想觀念中的非參與性也使得公共管理和行政決策缺乏社會成員的積極參與和客觀有效的社會監督，也就間接的促使政府服務意識難以增強。另外，部分公務人員的不正之風也影響了政府形象，促使政府公信力降低，在另一層次上阻礙了政府社會管理效能的發揮和創建服務型政府目標的實現。

（二）不同利益主體間矛盾阻礙社會管理創新

人們為之奮斗的一切,都同他們的利益有關，每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來。人們依據自己的理性判斷和價值取向，認識到自己與某些其他社會成員存在一定事實上的共同利益，從而以此為媒介聯合到一起就形成了利益群體。利益群體的多樣化發展導致了利益訴求的多元化，從而促使不同利益群體發展進度不一。在社會轉型、政治經濟高速發展的當下，不僅不同利益群體間存在矛盾，政治利益與物質利益之間也同樣存在矛盾。更甚于國家整體利益、群體利益和個體利益間，以及社會資源占有強勢利益群體與弱勢利益群體間亦有矛盾和沖突。當前我國正處于社會轉型時期，社會階層和利益主體均趨于多元化，利益群體發展利益化趨勢嚴重，各種矛盾和沖突亦是層出不窮，致使社會管理創新實踐的價值取向和管理目標的實現程度面臨著多方的質疑和嚴重的挑戰。

（三）非營利組織發展緩慢束縛社會管理創新

在社會管理活動中，政府往往是備受矚目的焦點，而非營利組織所發揮的作用卻常常遭到忽視。事實上，非營利組織是同政府一樣以公共利益為出發點的社會部門，它獨立于政府之外而不排斥政府，同時不為政府所控制，可以通過其廣泛的影響力影響到大眾傳媒和政府決策，甚至可以起到監督政府的作用。對于一些政府鞭長莫及的領域，非營利組織亦可以利用其超然于市場的地位扮演監督角色。隨著社會轉型和市場經濟的發展，非營利組織在公共管理中的作用也日益明顯。而當前形勢下，非營利組織的發展所面臨的困境卻不僅如此。更嚴重的問題是政府與非營利組織間的關系沒能得到較好的調整，當前的非營利組織其前身多是政府職能部門，對政府的依賴性過強，進而導致非營利組織發展速度極其緩慢。這樣發展緩慢而且困境重重的非營利組織不僅難以對社會管理創新起到促進作用，相反還會嚴重束縛著社會管理的創新，阻礙著社會管理的健康發展。

（四）管理方式、手段落后，制約社會管理創新

市場經濟體制下，市場在資源配置中起到基礎性作用。單一公有制格局逐漸被打破，形成了所有制形式的多樣化，同時在市場經濟作用下，融資體制發生改變進而形成了多元化的投資主體。在這樣的經濟環境下，事業單位和社會團體應當并且必須承擔大部分的社會管理責任，為社會提供公共產品與服務，發揮他們在社會管理中的基礎性作用。但是長期計劃經濟體制所帶來的影響仍然存在，政府管理方式并未發生根本性變化，落后的政府管理方式已經難以適應社會經濟發展水平。政府原本效率頗高的自上而下的管理方式促使政府難以放權，這不但不利于社會管理創新，更使得政府陷入紛繁復雜的社會事務中難以自拔。政府管理方式需要的是擁有開放特性的網絡狀系統，原本政府配置資源、調控經濟、行政指令式的管理方式必須作出徹底變更。

三、社會管理創新阻力化解的策略

（一）重塑施政理念，建立以公民為中心的社會管理制度

樹立“管理即是服務”的觀念，政府的一切決策和管理的重心都要面向公眾，而非權力。政府職能定位應該著眼于完善社會服務職能和增進社會福利保障職能，銳化政府對公眾的利益需要和要求的靈敏反應度，政府的一切活動都要注重服務社會——以公共利益為出發點和歸宿點。政府必須將保護和促進公共利益作為服務行政觀，樹立公共利益至上的服務意識，主動提供高層次完善的服務。也就是說，政府應該將民主理念融合進管理中，增強政府公共行政的責任感、以社會滿意度為公共管理能力的衡量準則。政府實行社會管理行為的目的不是消耗社會資源來為社會提供價值，而是為社會追求公共利益、實現價值來提供其所必需的條件和服務。因此社會滿意度應該被作為評價衡量政府公共管理行為是否具有效能的重要標準，并且應當建立具體的制度制訂完善的法規作為保障。

（二）健全政府管理制度、優化組織機構配置

政府是公眾利益的直接代理人，擁有公共物品的經營權，政府要為保證服務質量、滿足公眾需要承擔更大的責任。為了完成其公共服務職能，政府必須設置諸多部門來進行公共管理和社會服務，也就難以避免政府機構膨脹、社會管理效率低下、貪污腐敗等問題的衍生。為了解決這些問題并且更好地提供公共產品和服務，政府必須改變傳統的全權包攬做法，將部分政府職能通過委托、撤資、替代等方式交由民間部門來經營，政府只需承擔財政、監督和績效成敗的責任，這樣不但有利于提高效率、節省開支更加有利于保證公共產品和服務的質量。政府應加緊轉變政府職能，將宏觀管理和多元管理作為管理體制轉變的目標，以社會利益和公眾訴求為自身價值參照標準，將具體公共事務交由民間部門、社會組織來解決。但是政府應當承擔績效成敗的責任，把握整體社會管理方向，協調各部門之間關系。另外，政府需要對公共產品和服務的質量制定恰當可行的衡量標準和價格標準，以保證供給者不會利用為公眾提供公共服務的機會私自謀利，保障社會公平。

（三）加大非政府組織建設，推進社會管理主體多樣化發展

非政府組織作為社會管理的另一重要主體，其興起本身就對公共管理創新起到了十分強大的推動作用，是公共管理領域的一大制度創新。隨著市場經濟的進一步發展和公共管理社會化進程的加快，非政府公共組織在公共管理及其制度創新中的重要性和作用將日益凸顯。非政府組織可以在收容、救濟、醫療、辦學、文化、環保、社會服務以及人口控制等領域發揮積極作用，可以再動員、組織和支持民眾參與社會經濟發展方面發揮作用，可以促進政府機構改革與政府職能轉換，可以促進與社會主義市場經濟相適應的新型倫理道德體系的形成，可以促進社會主義民主政治建設等。非政府組織通過在這些領域的影響與作用，分擔了政府的公共管理責任，并且為促進社會穩定與公平發揮了重要作用。與政府部門相比較，非政府組織的運作更為透明、靈活，能夠更好地接受群眾監督進而促使其自身效率的提高，這也有利于社會資源能夠得到公平、合理、高效的配置。

（四）協調利益分配，建立綜合平衡的利益均衡機制

制度是保證效率、防止失當的標尺。在當前利益分化、多元利益主體矛盾沖突背景下，社會管理制度創新價值取向的實現過程亟需一系列價值均衡要素來協助價值取向目標的實現。具體的措施、目的和工作都應該有利于妥善處理各種社會利益關系，兼顧不同社會利益主體的訴求，將保證公共利益作為社會管理創新的價值取向。社會管理制度的著重點在于分配社會利益資源，解決有限的利益資源和人們無窮的欲望的矛盾，社會公平應當做到保證公民的根本利益、社會各階層、社會團體、利益主體、公民等機會均等。另外，社會管理制度創新的價值取向只有做到客觀的再思考、理性的再審視社會現實與社會基本情況，正確把握社會利益關系，轉變政府職能，切實從公共管理利益角度出發制定合乎公平正義目標的政策法規才能真正達到目標與結果的統一。

（五）提高公務員素質，提升政府公共服務水平

公務員的公共服務能力直接影響到社會管理創新的成效，更與服務型政府建設息息相關。對于政府部門內提供公共服務的主體，公務員不但要具有為公眾提供優質公共產品和服務以所必需的技能和綜合操作的個性特征，更要思想進步，富有前瞻性和創新性。首先，在錄用方面要在保證質量的前提下靈活的開展工作，確保各階層的平等權利。這不但有利于不拘一格吸納人才，更有利于政府聽取不同階層的聲音，切實反映民眾訴求，便于更好的開展公共管理。其次，對于公務員的培訓也要加強，提高公務員公共服務技能的學習是提高公務員服務能力的重要途徑。在培訓過程中要著重培養公務員樹立行政成本意識和行政效能意識。與此同時，還應當著力構建一套客觀權威的激勵機制和監督機制。