游走在政府與社會組織之間
——樞紐型社會組織發展研究

余永龍,劉耀東

(1.北京師范大學，北京 100875;2.湖北工業大學，湖北武漢 430068)

社會的生成與發展離不開社會組織的成長與培育,社會組織在社會管理中承擔著資源動員、社會治理、社會服務和政策倡導等功能。因此,社會組織越豐富,社會的生活就越能夠有序進行,社會轉型的風險也會越低。當前,我國正處于市場經濟體制改革的不斷深化以及傳統社會向現代社會轉型的關鍵時期,社會組織與國家之間的關系正在發生轉變,其中一種明顯的體現就是國家將權力轉置于樞紐型社會組織,從而建構起一種新型的社會利益傳遞結構。“樞紐型社會組織”一詞較早見于2008年9月北京市社會工作委員會出臺的《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》,北京市頒布的《關于構建市級樞紐型社會組織工作體系的暫行辦法》將樞紐型社會組織界定為:由負責社會建設的有關部門認定,在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中,在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織。

樞紐型社會組織在國家與社會之間建立了一個良好的橋梁與紐帶。一方面,樞紐型社會組織的組織化利益不斷地被整合到國家的決策結構當中,從而使其保持著管理公共事務的主體地位;另一方面,樞紐型社會組織打破了傳統的“政社合一”格局,從而發揮著協調整合功能。因此,樞紐型社會組織作為社會轉型的前置環節,是社會轉型過程中的過渡階段。在這個階段中,樞紐型社會組織的產生意味著低度組織的、經常變換的、團體有別的社會組織形態,進入高度組織化的、穩定的社會團體協調狀態,它有利于將邊緣利益訴求順利地傳達到國家視野當中。

本文以北京市為例,論述樞紐型社會組織的緣起及作用,在探討樞紐型社會組織目前容易出現的問題的基礎上,提出實現樞紐型社會組織不斷完善與發展的有效對策。

一、社會轉型:樞紐型社會組織的緣起

傳統社會時代,政府的權力滲透于社會的各個單元,從而形成了“政社合一”的社會架構。而在傳統社會向現代社會轉型的過渡時期,由于國家作為公共管理主體的廣泛且深入影響以及社會組織自身能力的不足,使得社會體制改革遭遇諸多障礙,而樞紐型社會組織的產生則是突破改革困境的一個可選項。具體而言,樞紐型社會組織的生成主要基于如下幾個方面的因素。

(一)市場經濟發展的需要

清華大學孫立平教授曾指出:“從理論上說,一個健康的社會取決于權力、市場和社會三種力量的平衡。在市場和社會發育程度很低而權力獨大的情況下,最后會導致權力的濫用和失控;在市場和權力的力量很強而社會發育很低的情況下,則會形成權錢結合的治理模式。”[1]因此,大力培育社會組織對于市場經濟的發展意義重大。要想將分散的社會利益有效整合到國家決策體制中,需要依靠介于國家與社會之間的社會組織,特別是聯系眾多其他社會組織的樞紐型社會組織來完成。只有實現社會權力的發展以及國家權力、市場、社會權力三者的良性互動,才能夠達到權力結構秩序合理和平衡發展的目的。

(二)政府職能轉變的需要

黨的十八大報告明確要建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,政府也在進一步加快推進職能轉變,社會組織成為承接政府轉移職能的重要載體之一。然而,由于現階段我國社會組織化程度不夠高,政府傾向于將一些較為成熟的社會組織優先確定為樞紐型社會組織,并由這些樞紐型社會組織來培育、指導和管理各類普通的社會組織。因此,樞紐型社會組織能夠起橋梁紐帶作用,通過協調整合,推動政府職能有效轉變。

(三)提升社會組織能力的需要

由于我國目前處于社會轉型期,社會組織在自身能力建設方面還存在諸多不足之處。要提升社會組織能力,除了社會組織自身要加強能力建設之外,樞紐型社會組織可以為中小型社會組織提供項目、培訓、資金等方面的支持,以幫助其提升自身的能力。此外,樞紐型社會組織使同領域的公共資源得到集中共享,加快孵化與培育各類社會組織[2]。

(四)維護社會穩定的需要

目前我國處于社會轉型期,改革過程中必然會觸動一些群體的利益,如果沒有一個合理的利益表達渠道,則可能帶來社會動蕩。因此,樞紐型社會組織能夠將眾多社會組織聚合起來,從而促使利益表達向功能組合的方向發展。這樣一來,正規化和組織化利益的聯合體成為現代必要的制度形式,在改進政府管理的同時,也有利于維護社會穩定。

正是基于上述需要,北京市率先構建了樞紐型社會組織工作體系。2008年,北京市按照市委市政府社會建設“1+4”文件要求,從2009年起先后分三批認定了27家市級樞紐型社會組織。截止到2013年12月,27家市級樞紐型社會組織共管理和聯系各級各類社會組織26236家,比認定之前的4367家增加了21869家,共增長了5倍多,覆蓋面由原來的14.5%增長到87.4%。此外,區縣級樞紐型社會組織已認定208家,街道(鄉鎮)級已認定68家,全市樞紐型社會組織工作網絡體系框架初步形成。具體而言,近年來,北京市樞紐型社會組織的作用主要表現為如下幾個方面。

(一)樞紐型社會組織的橋梁紐帶作用得到發揮

北京市委市政府確定了以人民團體為骨干來構建樞紐型社會組織體系的基本工作原則。通過樞紐型社會組織體系建設,發揮其人民團體的橋梁紐帶作用。這主要表現為:一是擴大了工作聯系面。目前,13家市級人民團體共管理和聯系社會組織17314家,占總數的65.9%,比2008年前管理聯系1458家擴大了15856家。其中,團市委增長幅度最大,由認定之前主管16家,到目前聯系管理8058家;市婦聯由認定前主管不到10家,到目前聯系管理近1000家。二是拓展了工作渠道。如團市委通過建立350個“社區青年匯”,培育了聯系服務廣大基層青年的新興載體;市殘聯將全市233家殘疾人社會組織聯合起來,提供統一業務指導和支持,使其成為殘疾人就業、培訓、維權、康復的重要渠道。三是形成了新的服務形式。如市總工會建立“勞動爭議調解六方聯動機制”,2012年累計受理案件65173件,調解成功率74%;市社科聯舉辦“周末社區大講堂”、市法學會開展“法律服務進基層”、市文聯開展“文化下鄉”等,積極服務城鄉居民,社會反響良好。

(二)社會組織間的聚合力得到加強

幾年來,北京市級樞紐型社會組織通過多種形式把26000多家社會組織凝聚在周圍,特別是把若干社會組織、外省市駐京商會、駐京國際社會組織聚合起來,打造社會組織“聯合體”,聚合效應不斷增強。一是以服務促“聚合”。如:市科協定期舉辦社會組織秘書長沙龍、專題培訓班,搭建合作交流平臺;市婦聯成立“社會組織服務中心”,市體育總會設立“社團服務樓”,為社會組織提供政策咨詢、培育孵化、能力建設等專業化服務。二是以活動促“聚合”。如:市團委通過舉辦“青少年社團文化季”、“青年社團領袖訓練營”等,將廣大青少年組織團結在周圍;市工商聯、市貿促會、市對外友協等通過舉辦“商幫節”、“在京國際組織聯誼活動”,將72家外省市駐京企業商會、近100家境外社會組織聯系起來。三是以項目促“聚合”。如:市總工會向全市社會組織購買“服務職工類公益項目”,與160余家社會組織建立了工作聯系;市殘聯、市科協等也通過支持資金,向本領域社會組織購買服務項目。四是以章程促“聚合”。如:市志愿者聯合會、首都慈善公益組織聯合會、工業經濟聯合會、商業聯合會等廣泛吸納相關社會組織為團體會員,并用章程加以引導和規范[3]。

(三)社會組織的活力得到激發

在樞紐型社會組織的引導和帶動下,社會組織“化零為整”、“抱團發展”,在聯合、聯動中呈現新活力。一是社會組織開展公益服務趨于常態。從2010年起,連續4年舉辦“社會組織公益行”系列活動,近2萬家(次)社會組織踴躍參與,累計舉辦公益活動3700余場次,服務居民超過百萬人次。二是社會組織活動有特色。如:市婦聯舉辦“婦女兒童公益服務博覽會”,獲得社會資助810萬元;市科協聯合41家涉農社團,實施“科技套餐配送工程”,培訓鄉土專家1600余名;北京民營科技實業家協會開展“中關村商事調解”,成為司法工作的重要補充;首都慈善公益聯合會舉辦“一元捐”活動,營造“身邊的慈善公益”氛圍。三是社會組織項目運作能力獲得提升。2010至2013年,共投入社會建設專項資金2億多元,購買1600多個社會組織服務項目,拓展了公共服務供給渠道,提高了社會組織能力素質。四是樹立了一些社會組織服務品牌。如:市紅十字藍天救援隊積極參與災害救援,累計救助災民18000余人;市志愿者聯合會通過“藍立方”和“藍天志愿行動”組織志愿服務超過百萬人次;北京愛心傳遞熱線2012年在318個社區開展空巢老人心理危機干預,專業救助老人12000余人次[3]。

二、成長的煩惱:樞紐型社會組織發展中的問題與偏差

在北京推進樞紐型社會組織發展過程中,上海、廣東等地也在借鑒北京模式的基礎上,結合本地實際開始試點樞紐型社會組織管理。當然,也要看到,樞紐型社會組織是與我國社會經濟發展的一定歷史階段相聯系的,同時囿于政府管理思維的慣性和相關制度的缺位,樞紐型社會組織在實踐中也容易出現一些問題和偏差。

(一)功能定位問題

從本質上講,樞紐型社會組織與其聯系的一般性社會組織都是獨立法人,處于平等地位,兩者間只是由于資源、信息或者活動有著較緊密聯系,存在著服務供給與需求、指導與接受指導的關系。但目前地方確定的樞紐型社會組織中,有相當一部分還在“管理上承擔業務主管職能”,從而在樞紐型社會組織與一般性社會組織間形成了領導與被領導、管理與被管理的關系,樞紐型社會組織的角色存在沖突;還有一部分樞紐型社會組織是行政化色彩較濃的社會組織,這些組織雖然不承擔業務主管單位職能,但由于其自身屬性,部分實際承擔著類似業務主管單位的職責。這些樞紐型社會組織從一開始在地位上高于一般性社會組織,從而使其與一般性社會組織之間較難形成真正平等的合作伙伴關系。

(二)法律缺位問題

樞紐型社會組織出現的一個重要出發點是政府在社會組織的雙重管理體制改革后探索一個更有效合理的管理和服務社會組織的方式。然而,由于各方面的因素,有關樞紐型社會組織的法律規范還不夠完善。以北京市為例,為貫徹落實《北京市加強社會建設實施綱要》和《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》,北京市于2009年3月出臺了《關于構建市級樞紐型社會組織工作體系的暫行辦法》。雖然該《暫行辦法》只是對樞紐型社會組織的認定條件、認定程序、主要職責、工作機制、支持政策與措施等方面作出了具體的規定。但從法律位階上,該《暫行辦法》只屬于層級較低的其他規范性文件層次。現有與社會組織管理有關的三部行政法規(《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》),并沒有樞紐型社會組織的概念,樞紐型社會組織的法律地位及其職責還處于缺失狀態。此外,樞紐型社會組織關于如何做到管理與服務并重,如何確定管理邊界與管理權限,如何使樞紐型社會組織覆蓋所有的社會組織,如何確保社會組織的自主性與活力等缺乏具體的法律規范。因此,要盡快修改和完善相關法律規范,使其適應新的社會管理體制發展的要求。

(三)權力轉置過程中的官僚制衍化問題

樞紐型社會組織有利于推動從政府部門直接面對和管理大量一般性社會組織到通過樞紐型社會組織協調指導一般性社會組織的轉變,增加了政府管理社會組織的措施和空間。但是,實踐中樞紐型社會組織在成立環節和資格確定環節還存在有待完善的地方。在成立環節,除人民團體之外,不少樞紐型社會組織的成立和運作還存在行政因素,并非由一般性社會組織發起成立,一般性社會組織對樞紐型社會組織運作的參與程度不高;在資格確認環節,目前更多的是由政府主管部門根據管理的需要進行單向確認,一般性社會組織的意見和建議在其中的權重相對較低。這些問題一方面導致部分樞紐型社會組織的社會認可度和可接受度不高,樞紐型社會組織的應有作用沒得到充分發揮,另一方面又因其行政因素和資源優勢,可能在與一些亟需資源資金的社會組織之間形成另一種形式的“政社不分”。

(四)組織能力建設不足問題

樞紐型社會組織能力建設關系到其功能的發揮。目前,一些樞紐型社會組織雖然在社會組織聚合力和紐帶作用方面發揮了明顯的優勢,然而,由于其自身能力建設方面也存在著一些不足之處,從而導致了其功能還遠未發揮。如樞紐型社會組織在人員素質、運行機制、對市場與服務對象的敏感性、資源獲取能力等方面還存在缺陷,這些都制約了其對普通社會組織的指導、管理與服務能力。此外,隨著社會組織管理體制的改變,樞紐型社會組織是否能夠覆蓋各種生態的社會組織,是否具備業務指導的能力,各種生態的社會組織是否愿意有一個帶有行政色彩的名義上的協調機構[4],這些都對樞紐型社會組織自身的能力提出了挑戰。

(五)擠壓普通社會組織的生存與發展空間問題

樞紐型社會組織存在著擠壓普通社會組織生存與發展空間的可能性。樞紐型社會組織普遍聯系眾多一般性社會組織,這種聯系有時并非出于自愿,而是來自于政府指定,樞紐型社會組織工作的主動性不足。一些樞紐型社會組織在對普通社會組織進行指導、管理與服務方面的工作十分繁重,對于聯系的社會組織,它們往往不是力爭更多,而是能少就少;對于一些實力較強、發展較快的一般性社會組織,由于資源和活動上存在競爭關系,它們往往會保持警惕的態度,以防止這些社會組織取代其壟斷地位。樞紐型社會組織之間缺乏適當競爭,樞紐型社會組織與其他社會組織之間的競爭也存在不平等性。另外,對于樞紐型社會組織的工作績效還沒有完整的評估制度,退出機制也有待完善。

三、凸顯“政社分開”:完善樞紐型社會組織發展的有效對策

樞紐型社會組織是地方政府在推進社會管理中的一種制度嘗試,是在政府轉變職能的大背景下,在對社會組織逐步放松管制的過程中,改進社會組織管理和服務的一種創新,也是當下樞紐型社會組織主動回應政府管理需求、積極參與社會管理的一種表現,從這些方面來講,地方對樞紐型社會組織管理的探索無疑具有多重積極意義。從將來看,在社會組織管理中引入樞紐型社會組織可能是構建政府與社會組織關系的一種趨勢。隨著社會組織管理體制由原來的登記管理機關和業務主管單位負責的雙重管理體制進入到雙重管理與直接登記的混合管理體制,社會組織登記的數量將持續較快增長,特別是四類直接登記的社會組織有翻番的可能[5]。在此背景下,如何保證數量不斷快速增加的社會組織有序健康發展,激發其活力,為社會治理提供正能量;如何妥善處理并構建政府與社會組織間新型的良性互動、有效合作關系,建立“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”,是政府管理社會組織面臨的一個全新且重大課題。一個可預見的事實是,對政府管理而言,面對散狀的、數量眾多且沒有內在聯系的社會組織將可能不堪重負,而對單個一般性社會組織來說,在反映訴求、公共參與、承接政府職能轉移、提供政府所購買的服務等方面也可能受個體能力和影響力的制約,效果和作用有限。而在社會組織管理中引入樞紐型社會組織,是一種較合理的制度安排,既有益于政府實施管理,也有益于一般性社會組織發揮作用。

政府目前支持或承認的樞紐型社會組織大多擁有豐厚的經濟、政治和社會資本,而具備這一條件的其他類型社會組織數量還相當少,這是由我國目前尚處于社會轉型期、市場經濟不夠發達、社會組織能力不足的現實所決定的。隨著時代的發展和社會組織能力的提升,社會管理體制可以容納更多具有開放的、競爭性的社會組織。筆者認為,下一步我國在樞紐型社會組織建設方面,應當努力做好如下幾點。

第一,明確功能定位。要改變樞紐型社會組織與一般性社會組織的領導與被領導、管理與被管理的關系,必須要對樞紐型社會組織的功能進行合理定位。筆者認為,樞紐型社會組織的組織屬性應定位在既不是政府主管部門(包括業務主管單位),也不是一般性社會組織的領導者或者管理者,而是一般性社會組織的聯合性組織。樞紐型社會組織的功能定位應是服務指導、反映訴求和溝通協調。服務指導,即對其聯系的社會組織提供政策、信息、業務、管理等各類服務,指導后者有效開展工作;反映訴求,即收集不同社會組織的意見,促進政府不斷改進和完善社會組織發展各項政策;溝通協調,即在所聯系的社會組織之間、在社會組織與其他組織之間、在社會組織與政府之間等做好溝通協調,營造社會組織發展的良好外部環境。

第二,建立健全相關制度體系。從趨勢上看,樞紐型社會組織是將來社會組織管理的一種常態制度。目前多個省市已在借鑒北京做法,但尚無法律法規對樞紐型社會組織的主體地位、職能及與其他社會組織的關系進行有效的界定,有必要將樞紐型社會組織管理納入頂層制度設計考慮,研究制定一部專門的樞紐型社會組織條例。與此同時,在擬修訂的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》中,可以考慮引入社會組織的聯合性組織的概念,從而為樞紐型社會組織管理提供制度支撐。在尚無全國立法的情況下,樞紐型社會組織試點的地方應當通過制定地方性法規或政府規章確立其相應地位,確保社會組織管理制度的改革在有法可依的前提下進行。

第三,淡化樞紐型社會組織的行政色彩。除人民團體外,對于行政色彩較濃的其他樞紐型社會組織要加快推進政社分開,其重點不僅在于形式上淡化行政色彩,更要在內部建立起適應社會組織自我服務、自我約束、自我發展需要的,以認同為前提、以章程為核心、以參與為基礎、以合作為紐帶、以自律為保障的社會化治理結構和運行機制,不斷加強能力建設。將來樞紐型社會組織應更多由一般性社會組織組成,由后者來選擇和認可,以保證樞紐型社會組織的樞紐作用真正得以實現。

第四,加大樞紐型社會組織的政策扶持力度。進一步加大對社會組織的政策扶持力度,提高政策的引導促進效應,營造積極的政策環境和輿論環境。推進政府向樞紐型社會組織轉移職能和購買服務,編制政府向社會組織轉移職能目錄,建立具備承接政府轉移職能的社會組織名錄,建立健全政府向社會組織購買服務機制。加大樞紐型社會組織稅收優惠措施落實力度,統籌建立財政補貼、政府購買、會員繳費、服務收費、慈善捐贈等相結合的樞紐型社會組織經費保障模式。加強各級政府、各部門政策間的統籌協調,發揮政策的集成效應。

第五,建立樞紐型社會組織資格獲取的動態評估機制。樞紐型社會組織的資格不是一勞永逸的。對于已經認定的樞紐型社會組織,要定期對其履行職能的情況進行動態監測。要結合信息公開制度,逐步構建樞紐型社會組織工作考評制度。從資質認定、評估標準、評定程序、日常監管等多個環節入手,通過評估甄別樞紐型社會組織的發展情況,作為政府支持的重要參考依據。對那些作用發揮得好的樞紐型社會組織,給予政策和資金上的傾斜;而對于長期不能履行相應職責的應該予以提示和適當的調整,形成“能者上、平者讓、庸者下”的動態激勵機制[6]。

第六,完善樞紐型社會組織的發展機制。一是建立優先發展機制。在經濟、公益慈善、城鄉社區服務等國家鼓勵發展的社會領域優先成立樞紐型社會組織,并予以優厚的政策支持。二是鼓勵由社會組織自發成立樞紐型社會組織或者社會組織的聯合性組織。樞紐型社會組織獲取資格應由政府官方指定轉變為由社會組織聯合推動,從而使樞紐型社會組織與一般性社會組織之間能夠形成一種基于自愿基礎之上的合作互助關系。三是探索建立金字塔型的社會組織結構。金字塔尖的組織可確定為樞紐型社會組織,社會組織之間保持獨立與自治,從而形成服務與指導、溝通與協調的互動關系。

參考文獻:

[1]孫立平.走向社會重建之路[Z].第七屆中國改革論壇論文集,2009-10-17.

[2]崔玉開.樞紐型社會組織:背景、概念與意義[J].甘肅理論學刊,2010,(5).

[3]北京市社會團體管理辦公室.我市構建樞紐型社會組織工作體系情況[R].2013.

[4]楊麗.樞紐型社會組織研究——以北京市為例[J].學會,2012,(3).

[5]李立國.未來三年社會組織數量將大幅上漲[N].公益時報,2014-03-12.

[6]萬軍,張希.推進樞紐型社會組織管理體系建設的幾點思考[J].社團管理研究,2009,(9).