新型城鎮化進程中城市社區治理研究

周學馨,黃小梅

(重慶市委黨校經濟社會發展研究所，重慶 400041)

社區是城市社會的基本單元,是人們社會生活的共同體和基本平臺,社區和諧是城市社會和諧的基礎。十八屆三中全會提出:創新社會治理必須著眼于維護最廣大人民的根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發展活力,提高社會治理水平,維護國家安全,確保人民安居樂業、社會安定有序。十八大報告也明確指出:推進新型城鎮化建設,要積極推進社區建設,健全新型的社區管理和服務體制,把社區真正建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。新型城鎮化打破了原有的城市社會管理模式,如何在社會結構發生根本性轉變、社區人員構成日漸多元化、居民精神物質需求日益多樣化、各類社會矛盾聚焦在社區的情況下完善社區治理體制與社區服務功能,以充分發揮社區在社會管理中的積極作用,是當前關系城市基層社會和諧穩定最集中、最突出的問題。推進新型城鎮化進程中的社區治理不僅是重構政府與社會關系的重要途徑,也是提升政府公共管理水平、提高社會治理能力、推進城鄉一體化的重要標志。

一、社區治理的內涵及特點

社區治理是一個逐步發展的過程,與“社區”和“治理”兩個概念的提出緊密相連。自騰尼斯于1887年提出社區概念后,其內涵隨著經濟發展和制度變遷而逐漸豐富。在滕尼斯看來,社區即“共同體”,是由傳統的血緣、地緣和文化等自然意志占支配地位的共同體,是有著相同價值取向、人際關系親密無間、人口同質性較強的共同體。1989年,世界銀行在討論非洲發展時首次提出了“治理危機”(crisis in governance),此后,“治理”這一概念風行于學術界。在西方學術界,特別是政治學、行政學、經濟學、管理學和國際關系學等領域,治理越來越成為學者們探討的焦點。如今,治理理論在國際學術界已獲得承認,并日漸成為一個頗具潛力的新興研究領域。就其研究的層次來分,主要包括全球治理、區域治理、國家治理、地方治理、社區治理以及組織治理。社區治理是近年來的新話題,是治理理論在社區公共管理領域的借鑒與運用。社區治理不僅是社會治理的一個重要方面,更是社會治理的一個起點。在西方學術界,社區治理通常指的是在一定區域范圍內政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。

在國內,近些年許多社會學家對“社區治理”進行了大量的研究,并取得一定的研究成果。國內對社區治理的研究主要包括:在社區治理的內涵方面,夏建中認為社區治理就是在規定社區內,依托于政府組織、社會組織、民營組織和居民自治組織等各種網絡體系,共同應對社區社會事務管理和公共服務的過程[1]。劉鐸認為社區治理包括封閉式社區治理和開放式社區治理。封閉式社區治理是脫胎于與傳統社會管理相對應的社區自治,是在社區自治的基礎上,融入“治理”理念,吸納社區內社會組織參與社區治理的過程,有一定的地域范圍和主體邊界。而開放式社區治理是允許社區外部組織參與到社區治理中來,這些外部組織既包括政府組織,也包括商業組織,甚至包括民間組織。并且社區治理正在逐步走向一種新型的“開放式治理”[2]。趙守飛等學者認為社區治理包括三個方面的內容:一是通過管制帶來的統治秩序,二是沒有政府治理的自治秩序,三是合作的治理帶來的合作秩序。并且他認為合作治理打破了管制治理的主體一元化、權力集中化、地位不平等、機制不合作、權責不清晰、治理方式單一的局面,是治理理論的創新發展[3]。夏建中認為社區治理的主體是黨的組織、居民委員會、居民社團或者興趣團體組織、業主委員會、物業服務公司、自愿者組織以及居民個人等。在社區治理的方式方面,夏建中認為社區治理的方式是合作、自治、參與以及建立更多的橫向結構居民組織[1]。錢海梅等學者認為培育城市社區中的信任和互惠規范、建立公民參與網絡是我國城市社區治理的重要目標和手段[4]。李冬泉等學者認為城市化進程中的社區治理重在社區組織的打造、社區文化的建設、社區能力的培養,而這些是社區治理的核心中的核心問題[5]。在社區治理的價值方面,夏建中認為社區治理可彌補政府和市場失靈,為社區居民提供物質公共產品和培育社會資本,并建立人們行為規范中的激勵機制。鄧念國認為通過發揮社區居民參與的主動性與積極性,將進一步豐富社會資本,促進社區治理績效的提升[6]。

總之,學者們普遍認為,社區治理指政府或民間的公共組織依照某種規則(法律法規或者村規民約),運用公共權威對社區事務實施管理,為社區成員提供服務,以維護或增進社區公共利益[7]。社區治理的特點是強調主體多元、民主協調和以人為本;注重共治與自治結合、法治與德治結合,是一種既強調過程、又強調結果的社區新型管理模式,是21世紀公共治理理論研究和實踐創新的基本單元。但同時,學者們對新型城鎮化進程中的城市社區治理結構、治理機制、治理制度、治理模式和治理方法與手段等問題還缺乏較深入的研究。

二、新型城鎮化進程中城市社區治理存在的主要問題

國外社區發展經驗證明:有效的國家治理,不是通過國家權力的無限擴張來完成的,而是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效開展以及這兩者的相互配合與合作來實現的。在新型城鎮化過程中,城市社區結構和功能在發生轉變,房地產物業管理型社區、混合式綜合社區、城市邊緣非正規社區等會大量出現,并逐步形成結合不同地域經濟社會發展特點的不同治理模式。深入分析城鎮化進程中社區治理存在的主要問題,對推進城市社區建設、提升國家治理能力具有重要的實踐意義。當前城市社區治理還存在以下問題。

(一)社區管理體制和運行機制不順

目前在城鎮化推進過程中,與社會管理體制改革相適應、以增進社區社會資本為目標、以構建多元治理主體合作和互補機制為重點的城市社區管理體制機制還遠未建立。在社區管理體制方面,存在社區管理體制內部職責關系不順、社區管理體制創新缺乏動力、社區管理的決策、執行和監督職能不清、城鄉社區公共服務差距大等問題。在社區管理機制方面,社區利益調節機制、訴求表達機制、矛盾調解機制、利益保障機制以及危機應對機制處于相對匱乏狀態,使得社區難以充分發揮其在社會治理中的“基元”作用。

(二)社區多元治理主體發育不足

現代社會治理是一種多元、有機、和諧的整體治理結構,政府不再是唯一的治理者,其他治理主體在滿足社區居民需要、致力社區服務和管理方面,具有政府和市場不可替代的作用。但總體來看,在新型城鎮化進程中,由于保障多元治理主體參與治理的相關法律法規建設滯后、支持其發展成長的資源調控策略不足、促進政府與其良性互動機制欠缺、健全的監督制約體系缺乏以及社區組織自身建設滯后,導致多元治理主體的成長空間和成長潛力嚴重不足。

(三)社區公共產品和公共服務提供滯后

隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型,過去由企業承擔的社會功能逐步向社會轉移,社區的社會服務功能得到了進一步的加強。社區除了保持原有的基層社會服務功能外,還承擔著對弱勢群體救助、流動人口管理和服務、特殊群體的照顧和服務等職能。社區是居民獲得公共產品和公共服務的重要場所,公共產品和公共服務的提供需要建立多元互動的社區治理結構,即建立在政府、市場和社會三維框架下的多中心模式才能有效克服單一主體供給不足的困境。目前,由于城市社區治理結構缺乏,導致社區服務管理供給主體不清、主體供給方式單一、供需脫節和供需矛盾突出,社區公共產品的供給仍然是“政府供給主導”型,市場難以充分發揮其在資源配置中的決定性作用,導致公共產品在供給數量、結構和質量上很難真正滿足城市社區居民日益增長和變化的實際需求。

(四)社區管理手段單一陳舊

社區信息化是在政府主導和社會廣泛參與下,以居民需求為導向,綜合利用信息技術手段,整合社區資源,為社區居民提供全方位信息服務。隨著信息化和城鎮化的快速發展,在城市社區治理中運用信息化思路和方法更能優化組織運行、提高政府績效。目前城市社區管理信息化程度普遍較低、信息化基礎設施建設落后,信息化資源難以有效統籌。同時,社區管理方式單一,社區發展模式呈現單一化傾向。沒有將城市社區、城鄉接合部社區、政府主導型社區、自治型社區等不同類型的社區進行分類管理,行政一刀切現象突出,難以體現不同類別的社區特色。

三、新型城鎮化進程中城市社區治理需實現五大轉變

新型城鎮化的重要特征在于實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。作為新型城鎮化目標實現載體之一的社區,必然要有清晰的社區治理理念、發展方向和社區治理路徑。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型,隨著社區類型的多元化、社區利益和社區成員的分化,新型城鎮化進程中城市社區治理需要實現以下五大轉變。

(一)管理體制從行政化到自治化轉變

隨著新型城鎮化進程中流動人口大量增加、公民民主意識、參與意識及法治意識的不斷增強、公民需求結構的不斷變化,當前城市社區治理結構和治理狀況已不同于過去,新的治理環境要求作為公共利益代表的政府,必須在城市社區治理中的角色進行重新定位,并轉變政府職能,變“統治型”政府角色為“治理型”政府角色,從而為城市社區的可持續發展營造新的治理體系。即改善政社不分的體制,理順政社關系。按照“政社分開、責權統一、財隨事走”的原則,科學合理地界定政府職能部門、街道辦事處和社區居民自治組織在社區治理中的職能和責任,理順相互之間的關系,努力實現政府依法行政、社區依法自治,使社區居委會成為名副其實的自治組織。當然,從我國社區發展的歷程來看,從社區建設、社會發展到社區治理的步步推進過程中,社區自治并非是主流的城市社區治理模式[8],從社區管理走向社區治理還需要一個長期漸進的過程。

(二)治理主體從一元化到多元化轉變

新型城鎮化的發展必然帶來城市利益群體的多元化。在社會利益日益多元的時代,我國城市社區治理是一種自上而下的政府主導的制度創新,這種創新不僅是靜態的宏觀制度安排,更是國家-市場-社會不斷分化與持續互動的動態過程。盡管政府、單位依然是城市社區資源配置的主體,但其他社會組織、社區居民逐步和政府一起參與社區公共事務管理,成為社區治理的多元主體。圍繞公共事務的分權和參與成為實現社區治理的主要途徑,社區治理結構的重心將不斷向政府以外的其他主體偏移。社區治理的主體既包括黨團組織、政府組織,也包括非營利組織、市場組織,還有居民個人;既包括政治性組織,更包括經濟性、文化性和社會性組織。為此,一是建立多元治理主體有效參與社區治理的政策和途徑,解決其發展的瓶頸問題;二是完善和構建多元治理主體合作對話機制,實現社區組織間的有效合作和交流;三是完善資金籌集機制,建立多元治理主體的運作渠道。可借鑒國外社區基金會的運作機制,即建立帶有基金會性質的非政府公共組織,使社區基金來源于社會并有效使用于社區。

(三)社區資本提供方式從行政化向市場化轉變

新型城鎮化進程中的城市社區治理需要采用市場化理念,使用新的開發模式,尤其是包括資金、信息技術、教育及醫療資源等優質資源的注入。可按照“政府引導、社會參與、企業運作、百姓受益”的模式運行,改變傳統單純依靠政府推動的被動局面,充分調動多元投資主體的積極性。尤其是在加大政府投入的同時,創新社區資本供給方式。一是政府可制定優惠政策鼓勵符合條件的企業參與社會治理。二是制定政府購買服務制度,將社區醫療、教育、文化等公益性的服務由各類社會組織提供,通過引入服務項目競標等市場競爭機制提高資源使用效率、激發社會參與活力。三是鼓勵社區居民創辦微型企業和公益性崗位,為社區提供個性化及差異化服務。

(四)管理方式從無差別化到差異化轉變

統籌城鄉社區建設是實現城鄉一體化發展的內在要求。統籌城鄉社區發展,需要在充分尊重不同類別社區特色的基礎上,通過差異化管理,形成各類社區協調互動的發展格局。一是對于城市社區,要通過制度創新、政策優化,努力形成以政府、社區組織、社會居民、NGO合作共治的局面。二是對于城鄉結合部社區,要重點破除城鄉結合部的二元管理體制,加大政府投入資源力度,培育社區理念及居民參與能力,并解決好土地、拆遷等城鎮化發展過程中的重要民生問題。同時通過健全城鄉社會管理聯動機制、城鄉社會保障銜接機制和城鄉黨建工作聯動機制,逐步推進城鄉社會管理的協調互動,建立健全農村公共服務體系。三是對于不同類型的社區治理模式進行分類管理,不可做到整齊劃一,尤其是針對城鄉結合部非正規社區的種種復雜具體問題,應進行社區治理模式的創新。

(五)管理手段從機械化到信息化轉變

社區信息化是政府充分掌握信息、維護基層社會和諧穩定、提升基層工作水平、提高服務效能的重要方式,也是社區居民反映訴求、參與社區治理的重要渠道。一是建設覆蓋社區常住人口和流動人口的動態信息庫。促使勞動就業、社會保障、社會救助、治安管理、房屋租購等社區民生信息的聯網共享;二是統籌推進城市社區信息化建設進程。建議制定社區信息化工程建設實施綱要,分目標、分步驟推進社區云端服務器建設、社區職能服務管理系統建設以及社區云端物聯網管理平臺建設,逐步提高社區自治的信息化水平和科學化水平;三是在條件成熟的社區優先試點“智慧社區”建設,積極探索社區信息化管理的優化路徑,并以建立信息化輿論監測平臺、輿論分級預警和處理機制為載體,推動安定和諧的社區建設。

總之,新型城鎮化進程中的城市社區治理是一個需要從多維度去理解和實踐的發展中問題,由于政府追求社會治理的理想目標與現實體制與制度的張力存在沖突,使得城市社區治理存在諸多難點。因此,當下城市社區治理不僅存在驅動力不足的困境,而且更重要的是缺乏變革的路徑。為此,在新型城鎮化進程中,城市社區治理必須突出“治理”理念,進行制度配套、體制改革、結構調整、機制創新、資源整合以及角色和功能的重新定位,以完善城市社區治理結構為重點,以提高公益性福利為目標,以社會服務和政府購買服務為主要內容,以提升社區安全感、歸宿感、幸福感和凝聚力為關鍵,努力建成管理有序、服務完善、職能明確、環境優美、治安良好、生活便利的新型現代化城市社區。

參考文獻:

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[5]李東泉,藍志勇.中國城市化進程中社區發展的思考[J].公共管理學報,2012,(1).

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