從社會管理走向社會治理

戚學祥,鐘 紅

(1.四川大學公共管理學院，四川成都 610065;2.重慶青年職業技術學院，重慶 400712)

黨的十八屆三中全會確立了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標,這為社會管理體制改革指明了方向。從社會控制到社會治理,是我國社會管理體制的重大變革,這意味著研究從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型中治理模式的變遷具有重要的理論價值和現實意義。為此,梳理、歸納社會管理研究的基本經驗,展望社會治理的研究前景,有助于深化對社會治理議題的認識。

一、從社會管理到社會治理:社會轉型背景下社會治理模式的變遷

社會管理與社會治理是特定歷史階段不同的管理策略。社會治理模式的變革在于社會轉型過程中政府、市場、社會三者間關系的變化。從社會管理到社會治理,呈現出從一元主導到多元共治、從集權到分權、從人治到法治、從管制到服務的變遷歷程。

在計劃經濟時代,國家與社會高度重疊。政府幾乎壟斷所有的社會資源,并通過計劃包辦所有的社會事業,以此鞏固新生政權。政府是社會管理的唯一主體。因此,計劃經濟時代的社會管理實質上是一種社會控制,原因在于權力、資源等要素在社會各階層間的不均等占有。社會管理的目的就是協調個人、群體、社會間的資源分配關系,以最大的物質保障滿足國家戰略發展需要。但是,社會控制模式的長期實踐使得政府的社會管理具有強烈的路徑依賴。同時,社會的發展嚴重依賴政府力量的推動,社會的組織方式缺乏自主性。

改革開放以來,面臨著市場化、全球化、城市化的巨大沖擊,經濟與社會體制雙重轉型帶來經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化。這樣的社會變遷釋放了社會活力,但也使得傳統的社會管理模式單一地靠運用政治教化和經濟手段并不能完全解決好社會問題。社會矛盾的化解與社會問題的解決必須依靠社會建設,即運用社會政策工具提供基本公共服務,滿足人的發展,實現社會穩定。于是,社會管理成為社會建設時代的主要管理模式。綜合來看,社會管理作為政府的一項重要職能,是黨政主導下吸收各方力量有效參與社會事務管理而形成的一種網絡化管理模式。進一步說,社會管理就是黨政力量積極組織社會、服務社會、管制社會的過程,更多地體現政府對社會的要求、意志和判斷。社會管理在很大程度變成政府對社會的控制和管制,表現出一種管制行政而不是服務行政[1]。

當然,社會建設的成效是顯著的。比如,社會形成了尊重價值多元、認同權利追求、倡導民主法治等寬容、開放的良好氛圍。隨著社會的成長、公民理性能力的培育、社會組織的發展、社會自主管理能力的提升以及社會主體參與意識與自主意識的覺醒,社會治理成為現階段最為重要的管理方式。一般而言,社會治理就是黨委、政府、社會組織、公民等多元治理主體在相互信任的基礎上,為實現公共利益就社會事務管理而相互博弈、協商、合作的互動過程。社會治理的關鍵在于界定社會關系的緊密聯系度,實現社會范圍內權力、責任、權利的重新配置。它的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作[2]。可以說,社會治理是社會為實現自我管理、自我服務、自我修復而對政府提出“做什么”和“不做什么”的要求。

綜合來看,社會管理與社會治理既有區別又有聯系。從政府與社會的關系看,社會管理與社會治理都要發揮黨政的主導作用,但社會管理側重政府對社會的要求,而社會治理體現出社會對政府的要求。從社會發展的維度看,社會管理與社會治理是社會層面不同的制度安排。由于我國長期實踐著社會管理的基本模式,社會管理與社會治理將在今后一段時間內長期并存。此外,社會管理是管理型社會治理方式,追求效率與公平的價值,實行著黨政-社會的主體管理結構;社會治理是治理型社會治理方式,強調治理主體的多元化,要求各主體為實現公共利益而相互合作、權責分擔、共治、共建、共享。

二、社會管理研究的分析視角

社會管理研究的重要性不僅在于研究過去社會管理實踐形成的基本規律,更在于今后社會治理的方向選擇。梳理相關文獻發現,社會管理研究主要有“管理”、“政策”、“權利”和“法治”四種分析視角。而歸納社會管理研究的基本經驗,由此推導出今后社會治理研究的基本方向則是社會管理研究的重要價值。

第一,從管理的視角切入。20世紀的人類文明是現代化的文明。與傳統社會相比,現代性使人類活動的某些領域安全性提高了,但新的不確定性也幾乎在所有的地方出現了[3]。我國既面臨著地震、臺風、洪水等自然風險,又夾雜著公共安全、貧富差距、社會正義等社會風險。正如童星所言,中國社會面臨的風險是疊加的或曰共生的[4]。面對共生而高度不確定的風險,轉換傳統管理靜態維穩、政府全能的理念,改變事后處置、粗放管理的治理方式成為最迫切的要求,這使得風險-應急-危機管理成為政府社會管理的重要模式。管理視角下的社會管理是以公平正義為實現途徑,通過健全社會機制,營造良好的社會生態化解現代化、全球化過程中累積的社會風險[5],這意味著建立重大事項的社會穩定風險評估制度是社會管理創新的首要任務[6]。

管理視角主要將風險-應急-危機管理模式納入社會管理的范疇。從經濟發展來說,政府要以“人本位”的發展方式替代“經濟主義”范式。從公共治理來講,政府建立風險評估體系與突發事件應急機制,將提高公共危機處理能力作為政府能力建設的重要內涵。就社會建設來說,政府要激發社會活力,提供基本公共服務,發展社會民生事業,保障社會安全,提升多元社會的溶度。

第二,從政策的視角切入。現代政策科學的興起,本身源于公眾對貧困、污染、交通、犯罪等政策問題的關切與日俱增,同時自然科學在解決社會問題方面的軟弱無力狀況使人不安,還有處理危機的決策要求等因素[7]。我國社會管理的宏觀背景與此頗為相似,這為運用政策工具分析社會管理提供了路線圖。

政策視角的社會管理研究重在凸顯社會政策作為政府社會管理的核心[8],具備權威分配社會資源和價值的功效。也就是說,社會管理是對涉及公共資源、社會福利、公共服務的社會政策的制定與執行。可見,社會管理實質上就是通過再分配的方式緩解財富分配過分不平等帶來的社會沖突[9]。當然,從社會政策學的角度構建社會管理的行動框架,就是把以人為本、服務為先的理念融入社會政策的制度設計、方法創新、具體執行中,以此滿足公民的基本要求,達到社會的長治久安[10]。

目前,社會政策已成為政府管理公共事務的主要手段和基本措施,因而管理在很大程度上就是執行公共政策的過程。政策視角的社會管理以政策作為基本手段,健全社會保障政策體系,完善社會建設政策體系,以此提供公共服務,促進社會力量發展,維護社會安全。

第三,從權利的視角切入。權利歷來是政治學研究的重要范疇。托克維爾曾說,“沒有一個偉大民族不尊重權利”[11]。現代社會的進步、市場經濟的發展、利益結構的變化、個體意識的覺醒促使公民都想爭取更多的發展權利與機會。因而實現公民不斷拓展的權利已成為政府的基本職責。可以說,權利已成為評判社會管理成敗的一個重要指標。

現代意義上的公民權是基于公民的某種資格以及平衡權利義務關系而提出的。沿著權利的譜系,楊雪冬從社會權利和社會治理兩個方面理解社會管理體制,認為社會治理要以社會權利為前提,而社會權利的實現以社會治理為條件[12]。因此,為維護社會穩定,提高政府合法性,社會管理要以維護公民的基本權利為基本準則[13]。從操作意義上來說,社會管理重在落實社會權利,就是保障公民的生存權、發展權以及對社會管理的參與權和監督權[14]。另外,社會管理要解決好群眾反映強烈的問題。因為群眾反映強烈的問題往往是公民權利受到侵害或未落實的問題,這也是社會管理的薄弱環節[15]。

沿著這一路向,公民權利的實現與否應該成為檢驗社會管理成效的價值基礎。就是說,權利發展的實質意義在于,它意味著權利道德、法律和社會體制的進步,意味著權利社會配置方式的改善,意味著社會正義的增進[16]。

第四,從法治的視角切入。法治是現代國家規范化、科學化、民主化管理的基本方式,這是因為作為與“人治”相對立的概念,法治本身就是為了通過法律遏制政府權力而不是為了通過法律管治普通民眾而提出來的[17]。法治視角下的社會管理包括以下四層含義。

首先,社會管理的要義就是全社會要尊崇法治精神,奉行法治管理。就此,政府要有法治政府的責任意識,帶頭守法,積極推行依法行政、民主行政、柔性行政。同時,要用更多的法律和制度保障公民權利、界定權力邊界和健全權力運行制約和監督體系[18]。公民與社會組織要樹立法治觀念,在法治實施過程中相信法律權威,運用法律維權,同時要依法辦事。

其次,社會管理的實施,離不開法律的護航,這就要求對社會管理的內容、原則、程序、方法、手段從法治高度予以合理的界定、規范,確保社會管理各項事業有法可依。當然,社會管理法治化既要規范“政府管理什么”這個實體問題,也要規范“政府怎么管理”這個程序問題,而且要把社會管理程序建設作為推進社會管理法治化的核心[19]。

再次,社會管理治理結構的變革,要求在治理主體間關于權、責、利的相互關系有明確的界定,使得法治成為協調治理主體關系的調適器。社會管理要用法律界定社會主體的權力邊界,規范各社會主體的行為,形成多元治理的格局,依法調整社會主體的關系,保障各社會主體循法而為、依法而治[20]。

最后,保護公民權利、保障和改善民生也是社會管理法治化的應有含義。法治作為維護社會秩序的穩定器、推進民生事業的助推器,就是要樹立尊重和保障公民權利的理念,強化公共服務,以權利救濟推行社會管理法治創新[21]。

總的來講,社會管理的四種分析視角是從社會管理價值理性或工具理性的角度出發,但在分析過程中對其本質屬性的認識是割裂的、片面的、隨機的,這使得社會管理研究更要站在實現公共利益、維護公民權利的高度進行理論整合。從社會控制到社會管理,從政府社會管理到社會治理,這是社會管理方式演變的基本規律,也是應對現實挑戰的客觀需要。為此,社會治理要吸取社會管理的成功經驗,沿著民主、法治的路向深入推進。

三、社會治理研究的未來展望

社會管理的研究經驗為社會治理研究提供了借鑒意義。今后社會治理議題的深化必須放置在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏觀背景下,站在國家建設的戰略高度加以探討。為完成將中國特色社會主義的制度優勢轉化為管理國家的效能、創造一個有序而充滿活力的現代法治社會的歷史使命,社會治理研究可以沿著政府-市場-社會協調發展的方向,以權力分享、權利重置為基本著力點,用法治作為思想源泉來著手推進。

第一,沿著政府-市場-社會協調發展的方向持續推進。政府、市場、社會是現代國家治理體系三個最重要的組成部分,但三者具有不同的內在邏輯。首先,政府邏輯追求公平正義,以強制為特點滿足社會大多數人的利益,崇尚權威。其次,市場邏輯是以優勝劣汰的自然競爭法則為基礎,通過平等的交易實現個人利益的最大化,強調平等與自由。再次,社會邏輯以自主、合作、協商為基礎,實現社會利益的最大化,進而協調政府與市場的關系,發揮社會力量監督權力、節制資本、保障權利、服務自我的重要作用。

就現狀來講,社會治理尚未真正形成符合市場經濟發展與現代社會成長的政府-市場-社會的治理結構。具體而言,政府治理仍崇尚計劃經濟時代所形成的管制邏輯。市場規則強調競爭,遵循優勝劣汰的進化法則,難以保護弱勢群體的權利。社會力量具有分散性、非營利性、自愿性等特征,難以同政府、市場強勢力量相博弈,但社會作為公民實現自我發展的有效載體,重要性卻不可替代。因此,社會治理格局中的政府、市場、公民角色均需要調整,國家能力將主要體現在整合、動員、把握進程和管制等方面[22],市場要發揮資源配置的決定性作用,公民要成為積極的決策參與者、公共事務的管理者和社會政策的執行者。

第二,以權力分享、權利重置為基本著力點深入研究。權力具備控制、排他、集成的基本屬性,在本質上反映出主客體間的不平等。權力分享意味著從集權到分權,滿足多元治理主體的權力需求。主要是指政府要限權、放權與分權,同時發揮治理主體的優勢,激發其他主體的積極性。為此,社會治理研究要理順政府與市場的限權關系、中央與地方的放權關系及國家與社會的分權關系,但權力分享更需要加強對權力的監督和制約。

權利重置是普及權利和增強能力的雙重過程。前者是指社會組織、公民協同政府管理社會事務,這要求滿足社會組織、公民具備治理權力的權利需求,實現政府、社會組織和公民在權力維度的權利重置。后者是指現代化的發展使得權利的范圍和層次迅速擴展,社會治理要有效地回應并實現公民與社會組織拓展的權利,由此社會治理在很大程度上就是對社會權利的一種滿足程度。

第三,以法治作為思想源泉引領方向。一般而言,法治建設包括尊崇法治精神、培育法治信仰、奉行法治管理、實現法治維權。法治視野下的社會治理研究要在厘清政府的權力清單、規范行政程序、劃分治理主體間的權責關系等方面深入拓展。

首先,法律作為社會治理的最高準則,任何組織和個人都要保持對法律的敬畏之心,法律紅線不能觸碰。在社會治理過程中,行政權力具有擴張性、強制性,一旦失去法律的約束,將會威脅行政相對人的合法權益。因此,政府權力必須要有法律的授權。法治政府就是政府要貫徹依法治國基本方略,把政府工作全面納入法治軌道,用法治思維和法治方式履行職責。這為社會治理研究政府行為,厘清政府的權力清單指明了方向。

其次,社會治理不僅實現治理實體的法治化,更突出治理程序的法治化,而程序民主化、法治化則是當前我國法治建設的薄弱環節,也是社會治理研究的重點。改革開放以來,我國法治建設取得實質性的進展,特別是在公共權力的規范與監督方面,陸續頒布了《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《公務員法》等一系列規范、監督政府權力運行及公務員行為的法律制度。但是,規范行政程序的法律一直未制定,這使得行政權力運行依然存在著不規范、不透明的空間,從而弱化了法治權威。

最后,社會治理法治化要求社會各治理主體就權、責、利的范圍和地位進行界定、劃分、規范。政府在社會治理過程中仍起主導作用,但就法律地位而言,各治理主體的地位都是平等的,只是管理社會事務的范圍和權限不平等而已,這意味著政府在治理過程中不能以簡單的行政命令指導各個治理主體。在權、責、利明確規范的基礎上,各治理主體應是各司其職,各盡所能。這為研究社會治理主體的權責劃分、合作機制設計等提供了有益視角。

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