從社會管理到社會治理的多維困境

黃建軍

(中共江蘇省委黨校，江蘇南京 210009)

黨的十八屆三中全會提出,要創新社會治理,提高社會治理水平。這次全會把以往的“社會管理”提升為“社會治理”,一字之差,體現了自上而下的管理轉變為上下互動、國家與社會相結合的治理,反映了當前中國治理模式正發生深刻變化。2012年,黨的十八大報告強調加強和創新社會管理,可以說,“這一系列帶有組合拳色彩的認識、決定和行動,是在以市場化為導向的經濟改革深入推進、社會結構經歷復雜轉型、政治和行政生態發生深刻變化,以及民眾的思想觀念日益多樣化的背景下提出的,具有極強的現實針對性”[1]。尤其是當前社會矛盾與社會沖突不斷增多和日趨激烈的處境下,更需加強和創新社會管理,提升社會治理水平,為此,社會治理應該被納入到更加完備的體系性框架之中,成為擺在實務界和理論界面前的共同課題。然而,現階段我國社會治理的主體、客體以及政治生態環境卻陷入了某種程度的困境,如果政府部門最高決策者不能更好地把握社會治理的功能及角色轉換,不能走出這一具有中國特色的多維困境的話,那么,我國政府社會治理將始終處于一種自相矛盾的“西西弗斯”神話之中?？傮w來說,我國政府在社會治理中正處于如下的困境中:強勢主體的政府職能定位不清、管理理念落后,尷尬處境下的社會以及社會組織依舊邊緣化和弱勢地位的民眾群體。

一、強勢主體的政府

長期以來,我國社會管理體制的一個重要特點就是“強政府—弱社會”,很多地方政府仍是社會管理的唯一主體,政府不僅是社會權力中心,而且壟斷大部分社會資源,全能型政府仍有顯現。我們仍看到目前政府部門在提升社會治理水平建設上的一些偏差和不足,存在著實踐誤區,最后只能陷入困境。

(一)政府社會管理的全能主義

從新中國成立到改革開放之前的30年,國家實行無所不能“全能主義”模式,包打天下,通過實行“單位制”、戶籍制度以及人民公社制等,逐步建立起將中國傳統文化中的中央集權國家體制與民主集中制相融合的中國特色的社會管理體制,這種社會管理體制在當時內憂外患的嚴峻形勢下,表現出超強穩定性,也有效地調控了社會秩序,但是卻窒息了社會的活力與創新性。“這是一種靜態管理模式以及管制情結,其基本特征是封閉性、靜態性、保守性、單一性、控制性、專制性、差異性待遇和區別性對待、直接性以及物質占有性與人身束縛性”[2]。它“通過集權式的計劃式的計劃安排來理性設計社會運轉的秩序,把社會實體活動包起來,管到底,力求通過這個損益最小、效果最好的計劃把散亂無序的社會生活納入剛性的秩序之中”[3]。改革開放以來,這種僵化的社會管理體制隨著改革開放的進程逐漸走向松動,原有的社會管理體制在不斷適應當時形勢變化的前提下,為改革開放提供了穩定的環境與條件。從20世紀80年代始,基于對國內發展經驗教訓的總結以及借鑒西方發達國家的發展經驗,一些研究者開始提出要堅持經濟社會文化各方面協調發展的議題,但當時“這種討論,多少還有幾分形而上的抽象性,還未引起人們足夠的重視。相當多的人實際關注的,仍只是經濟體制和經濟的發展,對非經濟因素的發展研究和認識明顯滯后”[4]。正是這種觀念一直在深刻地影響著社會管理體制,從而導致“傳統的一元化的社會管理體制并沒有隨著經濟領域的變革而有實質性的破土,舊有的社會管理體制仍然發揮著作用,社會管理國家化的總體格局仍在延續”[5]。

(二)政府社會治理的實踐誤區

在我國社會治理實踐中,仍隱含著國家至上的理念,政府與社會關系定位、政府服務理念以及政府職能轉換不到位,這些都是我國提升社會治理水平的障礙。陸學藝教授曾認為,“如何在國家和社會之間尋找到恰當的平衡管理模式,應該是中國社會管理體制改革的探索方向”[6],隨著我們經濟社會的不斷發展,政府在社會治理方面存在的問題越發明顯。

首先,關于政府加強自身執政能力建設以及“政府失靈”的困境。就政府來說,計劃經濟所遺留下來的全能型政府以及無限型政府的毒瘤還時常出現,即使現在實際上已經在向非全能型、有限型轉變,但是在執政理念上有時還往往停留在全能型、無限型政府上;“小政府、大社會”的格局尚未形成,該小的還沒有小,該大的還沒有大,政府主導型依舊表現在社會生活的方方面面。面對多發的社會矛盾,各級政府部門的“強勢”執政理念依然如故,政府在社會治理服務中越位、缺位、錯位的情況以及經濟上的交往原則被錯誤地引進到公共權力領域和公共領域等種種現象也很普遍。有些地方政府看不到、也看不清原有社會管理體制早已嚴重不適應經濟社會的發展變化,在社會組織形態和社會階層結構發生重大變化的背景下,政府社會治理方式尚不去適應這種新的變化,而是一味地追求所謂的“強化社會治理創新”,甚至假借推進社會治理體制改革與創新的名義去搞強化社會控制的措施,浪費了大量人力、物力、財力。

其次,關于正確界定政府與社會之間的關系定位。在社會治理中,在政府與社會的力量對比中,其工作重心一定要向社會傾斜,政府對社會的統治觀念必須讓位于政府與社會的合作治理,切實解決政府在社會管理中包攬一切的現象。但有些地方錯誤地將政府作為社會治理的唯一領導機構和責任主體,讓政府在社會治理中承擔了無限責任和義務。即使短期內效率很高,但是這個成績卻付出了更高的政治、經濟和社會成本。此外,雖然也有不少地方在社會治理創新中要有社會多元主體參與,但這種社會參與卻僅僅限于某些機關、企事業單位以出人、出錢等方式來參與社區的建設,面對社會治理領域出現的新形勢、新問題,單純依靠過去的行政手段已經很難有效完成社會管理的目標。往往是剛性的管理手段多,柔性的管理手段少;公民和社會組織參與社會治理少,缺乏有效的制度安排和平臺途徑;社會治理的信息和資源不夠公開透明;社會治理容易搞運動,缺乏制度常態化。

再次,關于正確處理政府與群眾的互信。一切為了群眾、一切依靠群眾,從群眾中來、到群眾中去的群眾路線,是黨長期革命和建設經驗的總結,是黨的事業不斷取得勝利的重要法寶,也是我黨始終保持生機與活力的重要源泉。加強社會管理創新,說到底就是在做人的工作,同樣也要堅持群眾路線,現在有的地方的社會治理工作,只重視物質條件建設,忽視群眾思想政治工作,重視現代物質裝備,忽視群眾工作,認為只要將社會管理創新手段現代化,就能有效地化解各種社會矛盾。殊不知無論其解決社會矛盾的物質條件現代化程度有多高,也不能取代黨和政府在群眾心中的地位和重要性,有些地方,群眾反映的問題越是復雜,政府干部解決問題的方法卻越來越簡單;政府各個部門和政府干部的管理職能越多,對群眾的服務意識反而越差;有些政府干部和官員的工作越來越不踏實,存在著嚴重的官僚主義、形式主義等現象,不是上情不能傳達,就是下情不能反映,要么就是執行政策時走了樣等等,造成越來越緊張的干群關系。

二、處境尷尬的社會及社會組織

改革開放至今,強勢主體的政府對社會的影響依舊沒有從根本上消除,事實上,“1978年以來,黨和政府通過不斷推進的改革將原本屬于社會的權力和資源交還給社會,但核心權力、關系黨的生存和發展的資源以及政治戰略性資源仍然牢牢掌控在自己的手中”[7]。

德國學者施密特曾對全能體制進行了仔細思考,認為全能體制是國家與社會關系惡性發展的極端情況,這樣的國家貌似很強大,但是在強大表象的背后,是社會生產力水平的極端低下,公共物品供給高度匱乏,國家依靠無限的權力維持著低水平的制度均衡。我國30多年改革的一個重要經驗就是在經濟市場化的進程中,如果不建立起有效的規范約束機制,就必然會引發社會在經濟運行過程中的諸多矛盾,尤其是難以遏制權力與市場的“尋租”行為,如果社會管理創新不能更好地通過有效的制度安排和制度建設消除社會和民眾的不滿情緒,也就無法化解社會矛盾,國家與社會之間關系的惡化極易使整個國家政治運行陷入惡性循環之中。

從國家權力執行角度來看,許多社會組織大多數都掛靠在政府門下,缺乏組織應有的職責和功能,自主性意識仍舊比較弱化?？v觀當今中國的社會生活,人們可以發現一個引人注目的現象,學者孫立平把這種現象稱之為“牽出現象”。在一個地方或是一個領域,當問題沒有暴露的時候,好像一切都很好,“但是只要有一個問題暴露出來,馬上就會牽出一系列的問題,原來看起來一切都很好的事情,好像各個環節都出現了問題。”[8]通過這種現象我們可以意識到:在光鮮亮麗的浮華背后,我們社會中深層的運作機制是否發生了問題,而這個問題背后的真正問題是在社會轉型期,我們到底應該如何通過加強社會治理創新的建設(或是培育全新的社會形態)來防止出現嚴重的社會失序。在大力推進社會治理的今天,這的確是一件亟待解決的頭等大事。社會失序最為核心的原因就是我們的政府部門對權力監管失控。社會失序首先表現為一些地方政府部門行為失范:權力的霸道和野蠻執法,目無法紀的截訪、拆遷等,潛規則及腐敗問題的盛行都已經達到了民眾所默認的地步,強勢利益集團在資源上的挖掘對社會的公平正義造成了嚴重的侵蝕與腐化,道德失范、職業道德和職業操守的喪失已成為非常普遍的現象。從社會的角度來看,政府部門對權力監管的失控直接導致社會維護公平正義能力的明顯下降,也帶來我國各種社會矛盾層出不窮,群體性事件逐漸呈上升趨勢,中國社會科學院發布的2013年社會藍皮書指出,中國近年來每年發生的群體性事件達10余萬起,有學者就指出這種“社會政治抗爭是精英主義政治體制的副產品,往往是為了抵抗公民權益受侵害或政策不公正、決策不民主,在政治發展過程中幾乎是必然出現的?！盵9]

隨著我國社會主義市場經濟體制建立,全球化和城市化進程加快,改革進入攻堅期和矛盾凸顯期,客觀上要求社會管理有更為高效的治理能力。從社會角度來講,一個好的治理架構,應該是社會中大多數民眾的生活都能通過自我治理來解決的;但是與此同時,國家政府的相關部門也應該有非常強大的權力和健全的社會管理體系,因地制宜、因時制宜地解決個人與個人之間、個人與組織以及組織與組織之間的沖突。然而,目前的中國這兩者都很欠缺,不但社會發育不成熟,就連國家的治理能力也存在著相當大的缺陷和不足。據統計,截至2012年底,我國各類社會組織數量已經達到49.9萬個”[10],這就說明了中國的社會組織(含NGO)發展是很快的,但是組織外部的推動與監督、內部運行和管理的規則化和制度性安排都很欠缺,導致目前中國的社會組織(含NGO)無法在社會資源配置、社會協調發展中發揮應有的作用和功能。目前,我國社會組織問題的實質應該是私人部門與公共部門之間缺乏平衡,創建更為規范的社會組織有待于進一步去落實,對于現階段我國社會組織(含NGO)的發展狀況而言,在經濟建設的同時,改革創新黨和政府進行社會組織(含NGO)管理的思維與方式,是當下亟待解決的工作。中國發展的種種失衡表現由于其內部差異巨大而變得比其他的國家更為復雜化,再加上中國的宏觀政策起初就沒有設計好應對這種平衡性問題的存在,特別是在經濟啟動初期,沒有設計好地區之間、城鄉之間的失衡解決方案;在經濟取得長足發展之后,不但沒有解決好這種失衡問題,甚至還沒有認識到私人部門和公共部門也需要平衡發展,只有認識得越早越深刻,將來所面臨的挑戰才會越少。

政治社會學認為“社會并非單純作為一個領域的取向和邏輯而存在,更重要的是一種緯度,是一種獨立的主體”[11]。當前,社會上存在著一個十分普遍的現象,國家力量介入社會自在的空間,以社會管制等同于社會管理,通過社會管制來實現維護社會的穩定和化解社會矛盾。特別是近年來,為了實現改革、發展和穩定的有機統一,在社會管理方面過分強調“維穩”機制。不少地方把維護社會穩定作為加強和社會管理創新的“中心工作”,實行“維穩”責任制,甚至還有些地方實行“問責制”等等。雖然我國并不是世界上最不穩定的國家,但卻是世界上維穩成本最高的國家之一。

三、弱勢地位的民眾

隨著改革開放與社會轉型期衍生的社會問題日益增多,公共問題日趨復雜化,社會治理主體已不可能再簡單地僅僅局限于政府,而是包括政府、社會組織和民眾在內的一個廣泛的參與群體,政府、社會和民眾共同治理社會成為社會發展的必然。社會治理創新涉及到社會中每個人的切身利益,民眾參與社會治理創新是必然趨勢。社會治理創新過程中堅持“以人為本”就是要以最廣大人民群眾的根本利益作為社會治理創新的出發點和歸宿點。近年來,社會民眾心理上的弱勢化傾向問題已經成為一個新的社會問題。2010年11月《人民論壇》雜志組織的“我們成了‘弱勢群體’嗎?”調查顯示:受訪者中自認為屬于弱勢群體的達50%,網絡調查中這一比例更高,認為自己弱勢的民眾達70%。這種弱勢的社會心理傾向與當前國家經濟社會發展“利好”的總體趨勢正好相反,這一“異化”的社會現象值得我們深入思考與應對,表明在當前加強社會治理創新的進程中,弱勢民眾是我們推進“以人為本”的和諧社會建設必須面對的新課題。

社會學家蒂法妮·薩帕塔-曼席拉(Tiffany Zapata-Mancilla)曾提出“個人的生活的確取決于他(她)所處的社會環境”[12](P181)。認為在一個良性社會中,維持社會正常運行的保障機制是社會成員之間保持某種互惠、互助關系,在傳統社會中,大多數情況下都是通過弱者對強者的人身依附關系來實現強者對弱者的保護,并在一個共同體內建立起一種互惠、互助和互信的關系,保證社會持久穩定地運行下去。改革開放30多年以來,隨著我國綜合國力不斷增強以及改革開放政策實施,民眾的公民意識與政治參與水平也逐漸提升。與此同時,社會同期卻呈現出一系列問題,一方面是經濟高速增長,幾億人擺脫了貧窮,另一方面卻失去了基本的社會公平和公正。因此,我們在社會治理創新的進程中堅持“以人為本”和構建“和諧社會”的雙重前提下,必須充分認識民眾參與社會治理創新中的困境。

首先,中國傳統文化負面影響、科技不發達以及民眾整體素質是制約民眾參與的重要制約因素。文化作為一種軟實力,直接影響到民眾思想觀念,在我國這樣一個擁有幾千年歷史的國家里,“人們對清官越是向往和依賴,人們政治自主意識和獨立人格就越發萎縮,其權威人格就愈牢固,最終做了君主政治的馴服良民。”[13]因此,傳統文化的消極作用在短期內是難以根除的,對公眾參與意識的影響必將長期存在?？傮w上來看,目前我國的教育還比較落后,人民當家作主管理國家和社會事務的實現難度仍然很大。社會治理創新的范圍涉及社會生活的方方面面,特別是隨著社會的迅速發展,各種新情況、新問題層出不窮,我們面對的實際情況比以往更加復雜,科學的社會治理創新發展更加需要科學的公眾參與,公眾參與則有賴于人民群眾整體素質的提高,從根本上去改變民眾的權力依附心理,讓民眾真正積極地參與到社會管理創新中去,實現政府與社會的良性互動,這也是堅持“以人為本”精神的最根本體現。

其次是傳統官本位意識所造成的政府官員對民眾參與的限制以及非政府組織中民眾參與的缺失困境。我國是一個傳統中央集權的國家,政府在社會治理過程中處于主導性地位,政府官員作為政府權威的代表,其作為能夠對社會治理產生較大的影響。政府官員作為政府權威的承擔者,并將其絕對化,依靠行政強制手段實行自上而下的管理,成為一部分人控制他人自由的手段與工具,民眾在社會生活中尚未行使公民應有的權利和義務,與政府或是社會組織共同進行建設性的合作,參與到社會治理工作中去,這種傳統簡單化的管理方式或者僅僅通過政府自身管理一切社會事務的方式已經不能適應新時代和新形勢的需要。因為社會治理中民眾參與不僅是人民群眾的權利,更是一種堅持“以人為本”的體現,沒有民眾參與的社會治理是殘缺的、不完整的,也只有在民眾參與的過程中才能讓民眾形成公民意識并使其政治參與水平不斷提高,并自覺履行社會責任,才能使社會治理走向更加完整與成熟,

最后是民眾參與社會治理的制度性供給缺乏困境。我國憲法規定人民可以通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。然而,現實中民眾參與的制度性供給明顯不足,民眾參與渠道不暢?！吧鐣訂T和政治參與的速度偏高,政治組織化和制度化的速度偏低,其結果只能是政治不穩定和無秩序。”[14](P12)所以一個具有良好秩序的社會不僅僅是要有“自上而下”政府力量主導驅動型的政治性頂層設計,更需要構建一種“自下而上”市場力量主導驅動型倒逼機制的溝通渠道。黨的十八大報告指出:加強和創新社會管理,必須充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用,暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道,因此,一個合理的制度設計不僅是社會管理創新的有效保障,也是構建和諧社會,建設法治國家的根本保證。

四、結語

中國共產黨作為執政黨,黨的性質決定了在社會管理格局中居于核心地位,發揮著總攬全局、協調各方的作用,通過制定政策推進社會管理走向社會治理,充分調動社會各方面積極性,使社會治理沿著正確的方向進行。在社會發展急劇變化的今天,政府作為社會事業發展的主要推動者,負責實施黨制定的關于社會建設和社會管理的政策,履行社會管理和公共服務的職能,必須把一些不該管、不應管和管不好的管理職能剝離出來,釋放、轉移和下放給社會組織,發揮他們“本身所特有的‘公益’、‘志愿’、‘專業’、‘服務’等特點,使得其成為政府、市場之外的第三方社會治理力量”[14]。加強對它們的規范和引導,使其在法律規定的許可范圍內活動,發揮其社會管理創新過程中政府與社會民眾間的紐帶作用,使民眾參與形成制度化和規范化,讓民眾能在其中有一個獨立且自為的社會空間里不斷成長與壯大。黨和政府也不斷創造環境,使社會公眾和各利益主體在自由、平等的對話環境中,通過不同意愿、主張和利益訴求的交會、交流和碰撞,使他們全方位地參與公共事務和社會管理工作。

黨的十八屆三中全會提出社會管理走向社會治理,適應了我國新時期的新特點和人民群眾的新期待,如果我們的政府部門依然如故,我們的社會以及社會組織依然處于這樣的尷尬處境,民眾依舊弱勢,那么,當前我國社會治理就會很難走出這些困境。因此,我國的社會治理未來走向和現行的體制是有關的,必須有效地去落實黨和政府的要求,開展應有盡有的工作并按照權力范圍去體現工作要求的內容。假若這種體制要是長久地運轉下去,并且還是依然守著最保守的那條“紅線”而漠視民眾和社會的訴求,就會導致民眾和社會的不滿情緒不可避免地積累起來。因此,正處于社會轉型期的中國,政府面臨著日益復雜的社會事務和日益多樣的社會生活,在創新社會治理的過程中,還有很多問題值得研究和努力。隨著我國社會轉型的進一步推進,社會治理正朝著治理主體多元化、治理方式民主化、治理過程互動化的新型社會治理模式逐漸轉變,如何化解長期積累的社會矛盾、回應人民的多元訴求、實現社會的公平正義、激發社會的活力,是社會治理的現實課題,這樣我們的社會治理也就更加任重而道遠。目前,社會管理創新在理論研究上已逐漸深入,在決策上已放在越來越重要的地位,在實踐中也探索出許多好的經驗,但同時也遇到諸多問題,特別是體制、機制上的難點,解決這些問題和難點,政府的社會管理能力面臨嚴峻的考驗,更需要頂層的制度安排,“通過頂層設計,推進社會管理和社會服務相結合,推進維護社會穩定和保障社會公正相結合,推進社會多元治理和社會體制改革相結合”[16](P31),全面提高社會管理創新的科學化水平,從社會管理走向社會治理。

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