國有資產(chǎn)管理的委托代理問題

呂蓓芬

（上海交通大學，上海 200000）

隨著市場經(jīng)濟的擴大和發(fā)展，中國的經(jīng)濟發(fā)展也到了最關鍵的時刻，改革三十年的發(fā)展，摸著石子過河中出現(xiàn)了各種各樣的問題，但是深化國企改革，引導非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的道路得到再一次肯定。黨的十八大提出深化改革開放是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化重要領域改革”，可見國企的改革將迎來新一輪的篇章。雖然在前二次國企改革的大潮中，國企已逐步推行建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但是基于形式上組織上的建立，所謂的“產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”現(xiàn)代企業(yè)制度核心并沒有真正實現(xiàn)，加上長期計劃經(jīng)濟時代的僵化思想、固有作風依舊作怪，從而造成了在現(xiàn)代國企管理中的資產(chǎn)管理的混亂，尤其表現(xiàn)在轉型中的國有企業(yè)中，國有資產(chǎn)在分配上，運營上，轉移上、投資上、處置上的決策主觀意志為大，行政指令為大，期間管控機制的缺失，之后對其過程沒有信息披露的法定要求和社會管理的監(jiān)督機構約束的缺失，讓國有資產(chǎn)的使用權收益權陷入一片混亂，無法讓國有資產(chǎn)更好發(fā)揮其價值，因此在新一輪改革之前，有必要討論目前國有資產(chǎn)管理中存在的問題，理清國企的資產(chǎn)，配合現(xiàn)代公司制度，真正實現(xiàn)責權利三分開，堅持誰管理，誰負責的原則，助推企業(yè)發(fā)揮市場人的作用，約束內(nèi)部主要控制人的指令劃操作，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，讓國有企業(yè)走向市場化。

國有企業(yè)的主要特征和根本標志是國有資產(chǎn)，在國有企業(yè)中，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理的整個過程和環(huán)節(jié)始終與國有資產(chǎn)緊密相連，搞好國有企業(yè)的重要一點就是管理好國有資產(chǎn)。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化的要求以及社會主義市場經(jīng)濟運行體制的不斷完善的需求，國有企業(yè)的內(nèi)部運行機制也不斷發(fā)生深刻的變化，國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀必須發(fā)展適應國有企業(yè)改革與發(fā)展的需要，才能跟上時代的步伐。從我國國有企業(yè)改革的發(fā)展史來看，我們已經(jīng)經(jīng)過了三次改革，第一次改革是改革開放后，曾經(jīng)國家掌握和組織這些經(jīng)營企業(yè)，在實現(xiàn)計劃經(jīng)濟方式下無法達到應有的效果，國家開始放權讓利，廠長負責制、承包租賃經(jīng)營應用而生，實現(xiàn)了所有權和經(jīng)營權分離。第二次改革是各地各市成立國資局，對企業(yè)的股份制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并且對國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定登記評估，但是所有者職權責任分散在政府各個部門。第三改革就是實行的按照國家所有，分級管理、授權經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理。國務院發(fā)展研究中心在此次十八界三中全會獻策，提出了八大重點改革方案，其中之一就是“深化國有資產(chǎn)管理體制”可以看出目前我們在國有資產(chǎn)管理上還有瓶頸，走不出去，創(chuàng)不出去，還有行政上指令上很多障礙，其中最為常見就是企業(yè)和所有者國家之間的層層委托代理關系，鏈條拉的太長，體現(xiàn)了管理上的鞭長莫及和常態(tài)的管理下的責權利的不對等。

國有資產(chǎn)管理由以前的“分而管治”到現(xiàn)在“統(tǒng)而管治”，形成管理的集中集權，避免了過去多頭管理的問題，把管資產(chǎn)管人和管事統(tǒng)一起來，成立統(tǒng)一國資委解決相互扯皮和無人負責的問題，但是作為膨大的國有資產(chǎn)規(guī)模，中央提出“統(tǒng)一所有，分級代表”的管理模式，即國家統(tǒng)一所有，中央和地方分別代表國家履行出資人職責，的這種分級管理模式，把管理問題集中集權賦予某個職能機構，讓職能部門力不從心，因此各地國資委代表國家行使出資人職責后，又對國家給予授權代理的資產(chǎn)采取授權的方式劃分給各個大企業(yè)，其中一種做法就是委托授權給予資產(chǎn)經(jīng)營公司代理經(jīng)營，在資產(chǎn)經(jīng)營公司當中又有一種特殊形式就是集團公司。集團公司是經(jīng)國家批準和授權的特殊企業(yè)法人，以國家授權持股的方式參與經(jīng)營。作為國有資產(chǎn)投資主體的集團公司，又以參股，控股的各種形式管理控制集團內(nèi)部各事業(yè)部，然后各事業(yè)部又以大股東的身份代表國家行使出資者權利，對事業(yè)部下屬的各個企業(yè)實行國有資產(chǎn)出資人的角色，即包括聘任子公司董事會成員或法定代表人，對其業(yè)績進行評價考核，制定資產(chǎn)結構調整和資產(chǎn)產(chǎn)能更新組合，審批全資子公司的各種對外投資對象等等。

而企業(yè)作為內(nèi)部治理的一部分，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)的是三權分離，即分設股東會，董事會和監(jiān)事會。但是目前建立只是形式上的建立，還沒有發(fā)揮其真正的作用。由于作為國有股的所有人國家或全民，只不過人格化，是一個并不存在經(jīng)濟人，因此對公司的經(jīng)營管理控制和約束，并未達到一個真正的理性經(jīng)濟人的作用。而董事會成員又有大多數(shù)企業(yè)內(nèi)部管理層組成，監(jiān)事會在沒有上市的公司里也只不過是形式上的機構，股東會和董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層又關系緊密聯(lián)系在一起，在這里就會產(chǎn)生很多中間層，中間層既不是一般生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，又不是政府機構，只是代表政府行使國有資產(chǎn)的所有權，以股東身份控制企業(yè)。因此如果委托鏈條太長，必然整體上對其約束能力減弱。

從以上可以看出從國家到國資委到集團到國企是一個很長的委托代理關系，在企業(yè)內(nèi)部又從股東大會到董事會到經(jīng)理部門存在一系列的委托代理環(huán)節(jié)，國家作為財產(chǎn)所有者與個人作為受托經(jīng)營企業(yè)資產(chǎn)權的代理人他們之間已產(chǎn)生了很長鏈條，他們的目標是否一致，是否每個代理者是忠實的，代理者是否通過受托的管理都會盡職盡責存在疑問。因此委托代理太長，首先會產(chǎn)生的第一個問題是加大國有資產(chǎn)地區(qū)間的差異，由于各個地方發(fā)展水平的差異，改革程度的區(qū)別，對問題的看法也不相同，對于一些改革相對滯后的地方，放下去的企業(yè)會在代理人限制下發(fā)展緩慢，而對于改革相對過激的地區(qū)，可能會加大資產(chǎn)處置的任意性，無序化交易，從而導致更大的國有資產(chǎn)管理的流失。而且作為地方政府在很大程度上充當?shù)募仁枪舱叩闹黧w又是經(jīng)濟發(fā)展的主體，在雙重職能下，會片面的把一些國有企業(yè)作為解決政府目標的工具，把企業(yè)作為政府的重要的經(jīng)濟來源，對于托管的基層國有企業(yè)，進一步加深了它的政企不分，政資不分的現(xiàn)象。

其次從企業(yè)內(nèi)部微觀分析，都是不同利益群體的構成，群體中的每個人都有自己的利益目標，每個人是否完全代表全民的利益，企業(yè)的經(jīng)營者通過授權對企業(yè)實現(xiàn)控制權，但企業(yè)的財產(chǎn)和剩余索取權卻不是經(jīng)營者的，導致了經(jīng)營控制權和剩余索取權的分離，因此經(jīng)營者認為自己首先是官員，是上級領導給予自己工作的特別待遇，然后才是受托人。公司的利益對公司資產(chǎn)管理者而言，就是外在因素，而自己的利益才是一種內(nèi)部性因素，因為受托人的報酬提高和職務的晉升，以及福利待遇的改善，都是建立雇傭關系上，滿足上一層委托人的要求，才是最基本的。而委托代理關系太長，到了基層所有者作為最終委托人，它的目標已發(fā)生了偏移，任務也發(fā)生了多元化，這時國家作為出資人存在弱化和虛職的狀態(tài)，股東會變成了董事會的擴大會議，而董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會有任命聯(lián)系為了一體，難以形成規(guī)范有效地制約作用，使得公司治理結構功能上異化了，沒有人需要真正為企業(yè)的未來負責。所以會形成大家都是只顧看眼前利益，看自己在位時能掙多少，公款消費，公款福利，不冒風險，不會真正嚴格的管理企業(yè)。為了應付層層下達的考核目標，總是對上列舉種種客觀因素，對考核目標表示為難，對下則是隱隱藏藏各種可能增長的經(jīng)濟收入，遞延以后的收入，生怕年年增長的經(jīng)營指標之后，無視企業(yè)的可持續(xù)性和效益至上的經(jīng)營道路。

所以縱觀以上的委托代理問題的剖析，可以看出在多重委托的關系下，國有資產(chǎn)管理上存在代理人和委托人博弈，鏈條越長，會產(chǎn)生越多的中間環(huán)節(jié)，而中間環(huán)節(jié)上會產(chǎn)生同時是委托人和代理人的現(xiàn)象，因此不可避免損害最終委托人利益，因此要控制委托代理的鏈條長度，區(qū)別不同地區(qū)不同行業(yè)分別給予不同下放程度，同時要在各個環(huán)節(jié)明確責權利的相對應的制度，明確責任和義務，同時把激勵和約束機制運用到各企業(yè)，把企業(yè)財產(chǎn)的控制權和剩余索取權真正融合在一起。