院士鄒德慈：大城市也不能都巨型化

吳銘

隨著2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開，中國特色的城鎮(zhèn)化之路將在2014年開始新的實踐。

《瞭望東方周刊》日前就中國大城市、核心城鎮(zhèn)群的發(fā)展問題，采訪了中國城市規(guī)劃設計研究院原院長、中國工程院院士鄒德慈。

作為中國最好的規(guī)劃專家，鄒德慈在十多年來參加了首都總體規(guī)劃、上海發(fā)展戰(zhàn)略研討等30多個重要科技咨詢項目。在2013年中國工程院“中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略”重大咨詢項目中，他領銜主持了“城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間規(guī)劃與合理布局”和“中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的總體戰(zhàn)略與對策（綜合報告）”等子課題的研究。

鄒德慈強調(diào)，中國城市必須實行清晰的分類發(fā)展原則，中國600多個建制市在這一輪新型城鎮(zhèn)化浪潮中都應該擁有不同的角色和地位。即使大城市，也并非都要像“北上廣”一樣成為巨型城市。

大型中心城市與周邊地區(qū)的相互影響

《瞭望東方周刊》：說到城鎮(zhèn)化問題，中國最好的榜樣恐怕就是京津冀、長三角、珠三角這三大城市圈，您如何評價這三個區(qū)域？

鄒德慈：京津冀、長三角、珠三角是我國規(guī)模最大、位置最重要的三個城鎮(zhèn)群。其中，無論是地域范圍，還是所包含的城市、人口數(shù)量，長三角是最大的一個。總的來說，長三角城鎮(zhèn)群既包括常規(guī)意義上的上海、江蘇、浙江，也包括后來增加的安徽。

目前，從中央到地方以及整個社會都非常看重這三個大的城鎮(zhèn)群。這三個城鎮(zhèn)群以4%的國土面積，集聚了全國22.8%的總?cè)丝诤?7.5%的經(jīng)濟總量，人們就斷定城鎮(zhèn)群的發(fā)展形式較好。可是，三大城鎮(zhèn)群較大的規(guī)模與效益，也說明現(xiàn)在全國城鎮(zhèn)的空間分布不均勻。

這三個城鎮(zhèn)群各具特點。比如，珠三角面積比長三角小很多，珠三角最核心的部分只有1萬平方公里左右，所謂“大珠三角”也只有4萬平方公里左右，而長三角則有十幾萬平方公里的面積。所以，珠三角發(fā)展中要非常注意土地面積、人口數(shù)量等尺度的問題，而一般人思考問題，常常離開尺度。

珠三角還有一個重要特點，就是緊連港澳。考慮珠三角城鎮(zhèn)群問題，一定要把港澳囊括進來。要正視香港的帶動作用。這是珠三角與長三角、京津冀的不同之處，也是珠三角的特點，是珠三角的優(yōu)勢。

《瞭望東方周刊》：在這三個區(qū)域內(nèi)，中心城市對周邊的影響是什么樣的？

鄒德慈：在京津冀地區(qū)，北京、天津之間有一定的輻射和吸引，但沒有充分發(fā)揮優(yōu)勢互補。京津距離較近，但兩個城市的職能、在國家的地位上有很大差異。北京是國家的首都，是全國政治中心的地位毋庸置疑，同時也是科技、文化中心和國際交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是國際港口城市、北方經(jīng)濟中心。但在發(fā)展過程中，天津與北京有一定的競爭和矛盾。

河北，各方面都在為北京、天津服務，產(chǎn)生著一種“虹吸”作用，長期以來不能得到很好的發(fā)展。

近幾年，河北在自己的發(fā)展戰(zhàn)略中，已經(jīng)認識到如何更好地處理與京津的關系，現(xiàn)在盡量利用北京，著力發(fā)展環(huán)首都經(jīng)濟圈。從北面的張家口，到東面的唐山、秦皇島、廊坊“北三縣”之稱的三河、大廠、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在盡量利用北京給予的區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展自己的經(jīng)濟。

同樣，長三角地區(qū)的輻射范圍也在不斷擴大，除了江蘇、浙江，還延伸到安徽省的皖江經(jīng)濟帶。

珠三角是以廣州為龍頭，連接香港、澳門，輻射兩廣、海南。不過，緊鄰廣州的東莞、佛山等地很好地發(fā)展起來了，但是粵北、粵西等地還沒有得到很好的發(fā)展。

我們要正確認識到，現(xiàn)在城鎮(zhèn)群對周邊的輻射影響也有“虹吸”作用，抑制周邊地區(qū)的發(fā)展，甚至更為復雜的互動影響關系，尤其是大城市對周邊的影響。比如，全國經(jīng)濟發(fā)展水平位于前50位的城市，它們對周邊地區(qū)的輻射影響各不相同，有些是起積極帶動作用，有些則是抑制了周邊的發(fā)展。要具體問題具體分析。

城鎮(zhèn)群發(fā)展存在體制性障礙

《瞭望東方周刊》：說到中心城市對周邊的負面影響，恐怕京津冀地區(qū)是非常典型的例子，您對這個區(qū)域的一體化發(fā)展有何建議？

鄒德慈：首先，加強生態(tài)環(huán)境綜合治理，進一步提升京津冀城鎮(zhèn)群參與國際競爭能力，強化其對周邊區(qū)域和“三北”地區(qū)的輻射帶動作用，以自主創(chuàng)新和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整引領國家發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，是當前的重要任務。

同時，要認識到中心城市過度集聚、區(qū)域一體化程度不足、生態(tài)環(huán)境惡化，是制約京津冀與其他地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的突出問題。

我們要以首都新機場建設為契機，打造京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)，啟動首都經(jīng)濟圈建設；嚴格控制北京建設用地增長邊界，逐步引導首都職能區(qū)域化，強化首都南部地區(qū)發(fā)展，構(gòu)筑面向區(qū)域的空間格局。繼續(xù)強化天津濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)引領作用，依托“雙城雙港”空間格局，構(gòu)建輻射帶動內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系和交通運輸體系。加快河北環(huán)京津區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展，積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，整體上形成首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工體系。

要推進區(qū)域性基礎設施建設。在京津外圍地區(qū)特別是首都機場、新機場地區(qū)構(gòu)建大型綜合交通樞紐，打造面向區(qū)域的多交通方式緊密銜接的綜合節(jié)點。推動城鎮(zhèn)群、都市區(qū)內(nèi)部軌道設施建設，完善一體化發(fā)展的設施支撐。

并且，還要做好區(qū)域生態(tài)共育、環(huán)境共建。統(tǒng)籌考慮區(qū)域?qū)λY源的不同保障需求，共建區(qū)域性調(diào)蓄水庫等重大設施。逐步完善區(qū)域生態(tài)保障，合理構(gòu)建補償機制，實現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)的資源共同保護與生態(tài)條件改善。重點健全北京與河北、內(nèi)蒙古等地區(qū)的區(qū)域生態(tài)保育補償機制，構(gòu)筑首都經(jīng)濟圈生態(tài)安全格局，并加強對環(huán)首都貧困地區(qū)的發(fā)展扶持，提升欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展水平。

《瞭望東方周刊》：在三大城市圈以外，近年來成渝城鎮(zhèn)群、長江中游城鎮(zhèn)群等都得到了很大關注，對于所有這些重要的城鎮(zhèn)群，您認為它們下一步發(fā)展的障礙是什么？

鄒德慈：把四川、重慶合成一個“成渝城鎮(zhèn)群”，顯然看到了二者之間千絲萬縷的聯(lián)系。但是，現(xiàn)在看來，成渝城鎮(zhèn)群的發(fā)展還有不小的障礙，主要是在行政體制上割裂，兩省市不能協(xié)同發(fā)展。endprint

另外，還有其他壁壘需要突破，比如人的因素，領導的因素。雙方的領導者作為決策者，對自己省區(qū)的發(fā)展起著不可忽視的作用。

成渝、長江中游城鎮(zhèn)群，包括三大城市圈，都是按照經(jīng)濟、交通、社會聯(lián)系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地區(qū)的燕郊緊鄰北京，一條潮白河把北京、河北分開，由于行政體制的不同，在發(fā)展過程中產(chǎn)生了極大的影響，尤為明顯的體現(xiàn)在房價上，燕郊的房價與北京有很大的落差。這種行政體制上的割裂問題是一個共性的問題，需要從國家層面協(xié)調(diào)。

我認為，城鎮(zhèn)群當前的發(fā)展，需要統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，只有較好的協(xié)調(diào)機制，才能解決城鎮(zhèn)群內(nèi)部各城市、區(qū)域之間的協(xié)作與聯(lián)系，發(fā)揮它們的優(yōu)勢，避免出現(xiàn)惡性競爭與矛盾。

目前來看，還沒有形成較好的協(xié)調(diào)機制。跨省的區(qū)域協(xié)調(diào)必須由國家出面。譬如，珠三角雖然都在廣東省，但國家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，這是廣東省不能協(xié)調(diào)的。

只要大家形成共識，不同區(qū)域之間的行政割裂問題是可以協(xié)調(diào)的。關鍵是需要一個機制。如何解決這個問題，目前還不明朗。

當前的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)提到國家層面高度。說到底，需要有一個具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力的機構(gòu)，要協(xié)調(diào)不同群體間的利益關系。我相信中央已認識到了這些問題，也會逐步解決。

當前，對于城鎮(zhèn)群、區(qū)域一體化發(fā)展來講，快速發(fā)展的高鐵交通是一個非常有利的事情。

不能都追趕大城市

《瞭望東方周刊》：三大城市圈，加上成渝、長江中游，您對這五大核心城鎮(zhèn)群這一步發(fā)展有何建議？

鄒德慈：五大核心城鎮(zhèn)群，是我國參與國際競爭和分工的核心區(qū)域，是引領全國社會經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，是最重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)，當前核心任務是率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升參與全球分工與競爭的能力。

若想取得進一步的發(fā)展，必須推進“巨型城市”---一般是指人口規(guī)模超過800萬至1000萬的特大城市---的職能提升和空間格局優(yōu)化，強化上海、北京、天津、重慶、廣州、武漢等城市的國際化職能發(fā)展，提升其在世界城市體系中的地位。構(gòu)建面向區(qū)域的開放性空間布局，推動中心城市的功能和人口疏解，避免過度集聚發(fā)展導致的“城市病”。

需要建立城鎮(zhèn)群內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，加強區(qū)域內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進公共服務均等化，縮小城鎮(zhèn)群內(nèi)部差距，推進區(qū)域一體化發(fā)展，進而提高區(qū)域的整體競爭力。

應該積極探索這類地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，減少工礦建設空間和農(nóng)村生活空間，適當擴大服務業(yè)、交通、城市居住、公共設施空間，擴大綠色生態(tài)空間。控制城市蔓延擴張、工業(yè)遍地開花和開發(fā)區(qū)過度分散，促進城市集約緊湊發(fā)展。

要按照省內(nèi)外進城務工人員市民化平等原則，積極推進城鎮(zhèn)群地區(qū)進城務工人員的市民化，盡量避免發(fā)生進城務工人員區(qū)域歧視現(xiàn)象。

此外，應該建立以生態(tài)環(huán)境為核心的城鎮(zhèn)群生態(tài)保護機制，具體包括制定區(qū)域生態(tài)安全體系的管理法規(guī)，建立區(qū)域排放總量控制與市場交易機制，建立排污權交易市場，利用市場機制完善平等和高效的區(qū)域生態(tài)補償機制。

《瞭望東方周刊》：在上述五大城市圈之外，您如何判斷其他中型城市發(fā)展的前景？

鄒德慈：這次我們提出了“5611”的重要城鎮(zhèn)化地區(qū)空間布局規(guī)劃，就是按照國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，優(yōu)化提升珠三角、長三角、京津冀、成渝、長江中游等5個大核心城鎮(zhèn)群，積極發(fā)展海峽西岸、海南、天山北坡、哈長、滇中、藏中南等6個戰(zhàn)略支點地區(qū)，重點培育山東半島、遼中南、中原關中—天水、北部灣、黔中、太原、呼包鄂榆、寧夏沿黃、蘭州—西寧、淮海等11個城鎮(zhèn)化重點地區(qū)。

在5大城鎮(zhèn)群之外，要積極發(fā)展這6個戰(zhàn)略支點地區(qū)。當前我國已成為眾多國家和地區(qū)重要的貿(mào)易伙伴和外來投資國，在全球經(jīng)濟治理中的角色經(jīng)歷了從被動到主動、從外圍到核心、從配合討論到參與決策的重大變化，對構(gòu)建國際政治經(jīng)濟新秩序正發(fā)揮著越來越重要的作用。

城鎮(zhèn)化空間布局應在維護國家安全和穩(wěn)定的前提下，以門戶中心城市及周邊地區(qū)為引領，加快國家沿海沿邊等地區(qū)開發(fā)開放，積極開展跨界和跨境合作，提升國家的對外開放水平，統(tǒng)籌雙邊、多邊、次區(qū)域開放合作，推動同周邊國家互聯(lián)互通，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型體系。

另外，還要重點培育11個區(qū)域城鎮(zhèn)化重點地區(qū)。以資源環(huán)境承載能力為前提，以推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化集聚發(fā)展為重點，增強產(chǎn)業(yè)集聚能力和人口吸引能力，強化其對于各省區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的帶動作用。

但是，我們需要轉(zhuǎn)變觀念，不要認為城市發(fā)展的目標就是追趕大城市，這種老的觀念是錯誤的。城市是否重要在于它的職能，而不是大小。譬如昆明，它只是中國西南地區(qū)的一個重要中心城市，它沒有必要去追趕上海、廣州，沒必要和上海、廣州比大小。

再如新疆邊境城鎮(zhèn)阿拉山口，它只是我國西部重要的邊境口岸城鎮(zhèn)，沒必要追趕其他大城市，它的職能就是在西部連接中亞的中轉(zhuǎn)樞紐，沒有其他的經(jīng)濟職能。

所謂的“5611”也不是固定不變的，只是目前在國家城鎮(zhèn)化大的構(gòu)架下，形成“5611”這個局面。同時，在“5611”的大格局中，不要簡單地相互攀比，這會造成負面作用，地方城市領導人要擺正心態(tài)。

城市巨型化傾向值得警惕

《瞭望東方周刊》：我們再回過頭說這些中心城市，您覺得它們在下一步發(fā)展中是否存在嚴峻挑戰(zhàn)？

鄒德慈：在接下來的大城市與特大城市發(fā)展規(guī)劃中，要以增強國際競爭力為目標，構(gòu)建國家中心城市體系。

大城市和特大城市發(fā)展迅速，是當前我國參與國際競爭，引領城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的核心載體，但城市巨型化的傾向值得警惕。以4個直轄市、重要省會城市和副省級市為代表，一些中心城市正在朝向巨型城市發(fā)展，如果按照各地上報國務院批準的城市總體規(guī)劃，到2020年我國城市人口超過1000萬的城市則多達16個。

城市的巨型化發(fā)展，往往伴隨資源能源高度緊張、城市空間“攤大餅”蔓延、交通擁堵、大氣污染嚴重、宜居水平低下、社會矛盾緊張等突出問題，需要從政府的角度加以規(guī)劃引導和調(diào)控，加快發(fā)展轉(zhuǎn)型，由全面吸引集聚資源轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)調(diào)與帶動。

要推動特大城市智能升級，調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，培育國家中心城市體系。強化北京、天津、上海、廣州、重慶、武漢等城市高端職能提升發(fā)展，建設國家中心城市，提升其在世界城市體系的地位，引領和組織國家城鎮(zhèn)格局的有序變遷。

同時，要嚴格控制建設用地增長邊界，倒逼特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，避免城鎮(zhèn)空間無序蔓延。劃定現(xiàn)狀存量建設用地更新，以城中村、城邊村、棚戶區(qū)、低效工業(yè)用地為重點，創(chuàng)新存量土地和集體建設用地更新改造模式，推動存量建設用地更新升級。

現(xiàn)在主要問題在于，很多城市在編制自己的總體規(guī)劃時比較主觀，只考慮當前發(fā)展與增長，不考慮大局與未來。很多地方圈地修建新城，很少考慮土地、人口、資源、環(huán)境等問題。

目前，交通堵塞、環(huán)境污染、水資源短缺等問題在城市發(fā)展中普遍存在。

現(xiàn)在，地方政府搞“土地財政”，靠賣地的錢進行城市建設，賣地難以為繼，就向銀行借錢。現(xiàn)在，地方政府債務累積非常嚴重。這個問題在最近出臺的改革政策中已看到逐步解決的前景。

交通擁堵、環(huán)境污染等問題應該解決，不僅需要錢，也需要時間，只有這樣，才可能徹底解決問題。

現(xiàn)在，中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議，有些問題講得已經(jīng)非常明確，地方政府在城鎮(zhèn)化方面的認識程度還遠遠不夠。在新一輪的城鎮(zhèn)化過程中，地方政府做規(guī)劃時要和中央保持一致，較好地落實中央的決策。

在我看來，最近不太健康的城市發(fā)展勁頭依然存在。有的大城市，為了城市建設，向銀行大量借款，高利息的巨額貸款達到驚人的地步。

所以，中央提出來的新型城鎮(zhèn)化方略，大家都需要好好學習，也包括我自己。要聯(lián)系實際，好好學習領會。不要把新型城鎮(zhèn)化作為一種借口和口號。endprint