地方政府舉債權(quán)或進(jìn)一步下放

徐一睿 （日本慶應(yīng)義塾大學(xué)學(xué)者）

地方政府舉債權(quán)或進(jìn)一步下放

徐一睿 （日本慶應(yīng)義塾大學(xué)學(xué)者）

根據(jù)十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過的修改決定，新《預(yù)算法》將于2015年1月1日起施行。今年初，筆者在為本刊撰寫的“地方債市場改革需法理依據(jù)”一文中就曾特別提出：“推動(dòng)地方債市場改革的當(dāng)務(wù)之急就在于給予地方政府舉債以法理依據(jù)。”此次修訂后的預(yù)算法，在地方政府債務(wù)管理方面將是一個(gè)具有里程碑意義的巨大突破。

但此間存在著一些問題需要解決。首先，現(xiàn)今地方債發(fā)行總量限制在不斷放寬，從2009年的一年2000億到2014年的一年4000億，總量已經(jīng)翻了一番。但這個(gè)4000億就是否能夠滿足地方債務(wù)膨脹需求？

有研究顯示，2012年一年地方政府的“經(jīng)營性+投資性”凈現(xiàn)金流缺口總額要高達(dá)1.9萬億。這1.9萬億元屬于地方政府的籌資性現(xiàn)金流入，也就是地方政府2012年這一年所需要承擔(dān)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

很顯然，1.9萬億元和4000億元之間存在著巨大的差額。當(dāng)然，這不排除地方政府過度投資所引起的過度支出，但隨著城市化路線的擴(kuò)大，許多中小城市的基建設(shè)施投資還是屬于硬性需求。

如果按照許多媒體所言，新預(yù)算法實(shí)施以后，原有的地方融資平臺將被地方債取代，那么中央對于地方的舉債額度控制必須大規(guī)模放寬，那么地方債將在隨后的幾年中出現(xiàn)一個(gè)急速膨脹期。

其次，關(guān)于市縣的舉債權(quán)問題。本次的新預(yù)算法明文規(guī)定，只有省一級才具有舉債權(quán)，由省舉債后再把資金轉(zhuǎn)貸給市和縣。但是，1994年分稅制改革以后，一直存在著事權(quán)和財(cái)權(quán)不相適應(yīng)的問題。末端的市和縣往往會(huì)被要求支出更多，但能夠獲取的預(yù)算內(nèi)資金往往無法滿足其支出需要。在城市化基礎(chǔ)建設(shè)問題上此現(xiàn)象尤為突出。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，城市化迅速擴(kuò)張并非依賴于預(yù)算內(nèi)的資金，而是更多的依靠出讓土地使用權(quán)以及通過地方融資平臺等預(yù)算外的方式來獲取的。

2013年12月審計(jì)署公布的地方政府性債務(wù)報(bào)告中指出，2013年6月末為止，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額為10.9萬億元，其中省政府的債務(wù)總額為1.8萬億只占債務(wù)總額的16%，而市和縣加起來的債務(wù)總額要高達(dá)8.8萬億，占到總額的81%。從中可以看到，市與縣對于起債的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于省。

當(dāng)然，不允許市和縣自主發(fā)行債券，而是通過省一級發(fā)行后再轉(zhuǎn)借給市和縣的舉措可以理解。由于市和縣數(shù)量眾多，而且各個(gè)市與縣之間存在著巨大的經(jīng)濟(jì)力和財(cái)力差異，也就是說，如果徹底將舉債權(quán)下放到市和縣的話，如何來協(xié)調(diào)財(cái)力高的地方與財(cái)力低的地方的本息償還成本是一個(gè)不容忽視的問題。

在日本，地方政府也不是隨隨便便就能夠發(fā)行地方債的，從原則上來講，都道府縣以及指定都市（省一級）需要和總務(wù)大臣，而市町村（市和縣一級）則需要和都道府縣知事進(jìn)行協(xié)商。

從長遠(yuǎn)的角度來看，地方債的舉債權(quán)將向市和縣下放，因此在現(xiàn)今的地方債改革過程中，如何將地方債改革與政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移制度改革進(jìn)行有機(jī)的搭配，則將成為新一輪財(cái)政制度改革的重要舉措。