對農民工職業教育政策的反思

王 東

一、研究背景

農民工是我國特定歷史背景下的產物，這一群體為我國改革開放以來的經濟發展做出了重大貢獻。但是在2000年之前的政策文本里，對農民工進城基本上是限制的甚至是排斥的；2000年之后，我國社會政策向著公平化方向轉變，漸漸地開始取消了一些歧視和排斥農民工的政策，力圖化解農民工在城市面臨的困境[1]。也正是在此背景之下，農民工的職業教育問題逐漸進入政策視野。

早在2003年，農業部、教育部等六部委聯合發布《2003-2010年全國農民培訓規劃》，農民工培訓首次列入國家計劃。2008年，國務院辦公廳印發了《關于切實做好當前農民工工作的通知》（國辦發[2008]130號），要求各地人民政府和國務院各部委采取切實措施，加強農民工職業教育和技能培訓，促進農民工就業。2009年教育部發出 《關于做好2009年中等職業學校招生工作的通知》（教辦[2009]9號）指出職業學校要擴大招生范圍，辦好面向人人的職業教育，進城農民工作為重要的生源之一被提及。教育部的這一通知具有里程碑式的意義，農民工被作為“生源”之一，列入中等職業教育的范疇，這既是對之前諸多職業教育與培訓政策的一種超越，也是我國學校職業教育改革發展史上一次重要事件。“農民工的職業教育”正式納入國家教育政策視野。

也正是從2008年開始，我國各地方政府將農民工的職業教育與培訓列為政府工作的重要計劃之一，開展了各式各樣的面向進城農民工的職業教育與培訓。而學術界也在這一時期開始重視農民工職業教育的研究，從理論到實踐、從重要性論證到可行性反思等一系列研究成果也推動了實踐領域的農民工職業教育與培訓。

二、農民工職業教育政策的現實意義

面向農民工開展職業教育，具有較強的現實意義。總體而言，我國農民工文化程度偏低，在城市中的社會經濟地位不高。國家統計局的數據表明，2012年外出農民工中，高中文化程度占13.3%，中專及以上文化程度占10.4%。即使是新生代農民工，接受過高中及以上教育的比例也不理想，例如年齡30歲以下的青年農民工中14.7%為高中文化程度。此外，沒有參加過任何技能培訓的農民工仍然占多數，低教育程度的農民工接受培訓的機會也較少[2]。而同期中國勞動力市場網發布的信息指出，2009年城市勞動力市場對高中及以上文化程度的勞動力需求占總需求的60.2%，對初中及以下文化程度的勞動力的需求僅占39.8%。城市勞動力市場中需求量最大的是受過專門職業教育、具有一定專業技能的中專、職高和技校水平的勞動力，這部分占總需求的56.6%，而在新生代農民工中這部分人只有二成左右。也就是說，在知識和技能逐漸代替簡單體力勞動作為勞動力市場選擇標準的背景下，如果新生代農民工的教育和技能水平不能獲得比勞動力市場需求更快的發展，按照他們目前的技能水平估算，只有大約三成的人能夠在城市長期穩定就業[3]。

與職業穩定相比，由教育程度偏低引發的深層次問題是融合障礙。全國總工會2010年報告指出，農民工受城鄉二元結構的限制與自身文化、技能的制約，在城市中難以獲取穩定、高收入的工作，也很難真正融入城市主流社會，位于城市的底層。一項針對山東省新生代農民工城市融入狀況及意愿調研表明，新生代農民工在經濟融入、社會融入、制度融入、文化心理融入等四個維度上的融入狀況均較差，在對市民和城市的認知上新生代農民工難定歸宿[4]。

盡管農民工的城市融入面臨困境，但是農民工留城意愿還是比較積極的。一方面，相當比例的農民工積極尋求自身素質或能力的提高，例如一項天津的調查說明，農民工業余時間主要的活動中，有近40%的人選擇“讀書看報”或“業務學習；而對職業技術類書籍的喜歡程度排在第二位，僅次于休閑娛樂類；更為重要的是當問及“您最希望所在地政府和企業提供哪種文化服務和設施”時，45.2%的人選擇了職業技能培訓。這說明新生代農民工對知識和技能培訓有比較高的需求[5]。另一方面，從當前農民工的流動目的來看，各地的調查結果大都報告稱當前農民工的城市融入意愿比較高，希望將來能夠在城市棲身、永久定居城市[6-7]。

因此，無論從農民工不利的城市社會地位，還是農民工對職業技能的較高需求，抑或是農民工對城市融合的較高預期，針對他們開展職業教育和培訓具有重要的現實意義和價值。

三、農民工職業教育政策的理論基礎

對農民工進行職業教育和培訓，不僅具有強烈的現實意義，我們還可進一步發掘出其深刻的理論意義。

人力資本理論是教育經濟學的基礎，這一理論認為人力資源是一切資源中最主要的資源，在經濟增長中，人力資本的作用大于物質資本的作用；人力資本投資與國民收入成正比，比物質資源增長速度快；而人力資本的核心是提高人口質量，教育投資是人力投資的主要部分。也正是在此理論指導下，自20世紀中期以來世界各國大幅提高教育的投資。而當代各國教育發展戰略及政策，都或多或少受到人力資本理論的影響。我國的農民工職業教育與培訓上政策，也具有明顯的人力資本理論的色彩。國家為農民工的職業教育與培訓投資，希望借此不僅提高農民工的“人力資本”，而且國家也希望而此而獲益，即：適應國家產業結構的調整和升級，通過職業教育和培訓提高農民工的技術水平和能力，從而大大提高勞動效率，推動經濟的可持續發展。

對農民工進行職業教育與培訓，還體現了進步主義理論和功能主義理論的深刻影響。

以杜威為代表的進步主義理論主要闡述了教育與民主的關系，對教育促進民主持一種樂觀態度。杜威認為教育有三個職能：第一是統合職能。即將青年人統合到發展著的經濟和政體所需要的各種職業的、政治的、家庭的以及其他成人角色中去。第二是平等化職能。盡管在經濟和社會方面存在著不平等，教育可以給予每個人公開競爭這些特權的機會。第三是發展職能。教育是促進個人發展的一個重要的工具。杜威堅信教育具有一種不受種族、階級、性別等外在因素影響的獨立性、純粹性，可以為個人發展提供保障。對農民工提供職業教育與培訓，促使其更好得融入城市社會，實現社會融合。這一理想與進步主義理論所倡導理念不謀而合。

以涂爾干、帕森斯為代表的功能主義理論側重于教育與技術之間的關系的研究，實際上是一種技術決定論。功能主義理論認為，生產技術的進步和發展是教育變革的動力，學校是再生產勞動者所需要的技能的工具。社會中技術尖端程度的提高說明需要不斷延長學校教育的年限，而教育的成就又將帶來個人經濟地位的變化，促進社會經濟的增長。我國產業結構的調整和升級就其本質而言是生產技術的提升，它勢必對勞動者的知識水平、技術能力提出新的更高要求，對我國農民工進行職業教育與培訓，正是對技術進步的回應。

無論是杜威的進步主義理論還是功能主義理論，都一致認為教育與社會平等、個人自由之間存在著正相關。對農民工進行職業教育與培訓在進步主義看來，可以提高農民工的社會經濟地位，促進農民工的社會融合，而在功能主義看來，知識和技術是一種客觀、公正的東西，職業教育通過向農民工提供知識和技能可以增強其經濟利益。

四、對當前農民工職業教育政策的反思

對農民工進行職業教育既有現實意義，又具理論價值。然而，從政策的實施過程來看，當前我國農民工職業教育和培訓的規模及效果并非盡如人意。現實意義和理論價值并不能確保現有政策的合理性。

（一）分割勞動力市場的存在，人力資本理論對農民工職業教育的承諾難以實現

人力資本理論對勞動力市場的假設是統一勞動力市場的存在，在勞動力市場分割狀態下，教育投資并不一定能帶來預期的回報。20世紀60年末產生的勞動力市場分割理論認為勞動力市場并非一個連續的統一體而被分割為幾個不同的市場，各個市場有著不同的特點，有著自己分配勞動和決定工資的特點和方式[8]。主要勞動力市場往往工資福利待遇高，工作條件好，就業穩定，安全性好，有很多晉升和培訓機會；次要勞動力市場的工資福利低，工作條件差，勞動力流動高，沒有升遷機會。主要勞動力市場由結構性的內部勞動力市場（internal labor market）組成，它是一個完全存在于某一企業內的有高度組織的正式勞動力市場，工資的確定、勞動力資源的配置由管理制度等規則來調控，市場力量基本不發揮作用。此類工作優先考慮現有的組織內部成員，甚至可以說只向現有的組織內部成員開放。因此，彼此分割的勞動市場之間的勞動力流動受到嚴格的控制，且流動性很低。

當前，我國勞動力市場存在明顯的分割[9]。農民工主要在次要勞動力市場就業。改革之初進城的農民工主要從事城市中臟、累、差的工作，其工資收入低，福利保障幾乎沒有。近年來，伴隨城市社會保障制度覆蓋面的擴大，農民工的工作生活環境得到了較大改善，然而農民工的就業仍局限于建筑業、服務業、制造業等技術水平低、收入水平差的行業[2]。此外，全國總工會2010年的調查表明，農民工勞動合同簽訂率低、欠薪時有發生、職業衛生健康保障不夠等方面[3]。據一項在廣東的調查，2009年，新生代農民工的勞動合同簽訂率只有61.6%；遭遇工資拖欠的人所占比例為7.1%；人均拖欠工資1538.8元，差不多相當于人均1.5個月的工資。另據國家人口計生委發布的2009年流動人口監測報告，60%的農業流動人口就業于工作條件差、職業病發生率高和工傷事故頻發的低薪、高危行業。同時，據調查，新生代農民工發生工傷事故時，僅有60%的用人單位為其支付醫療費用[10]。由此可見，當前我國農民工普遍就業于次級勞動力市場。

次級勞動力市場中，教育投資的效果是相對“失靈”的。對農民進行職業教育的假設之一是可以幫助受教育者更好的適應城市（更容易就業、更高收入），但是此假設是基于“主要勞動力市場”而言的，對于身處次級勞動力市場的農民工而言，職業教育的預期承諾無法實現。

（二）現有政策缺乏對農民工“主體”的考量，諸多政策安排脫離農民工的生存境遇等因素，導致實踐領域內農民工職業教育難達預期

近年來，隨著我國社會現代化進程的加快，農民工進城的目的從傳統的“生存取向”轉變為“發展取向”，即他們并非單一的為了掙錢，而是有了更高層次的需求。諸如開闊眼界、學習本領、提高自身素質、直至融入城市等成為廣大農民工、特別是新生代農民工的流動目的[11]。有學者將農民工這一轉變稱為從“生存理性”到“發展理性”的轉向，[12]在此背景之下，對農民工而言，工作的意義由原初意義上的“謀生”逐步向“立業”轉變[13]。這一轉變即是政府出臺農民工職業教育政策的初衷之一，諸多相關政策亦是出于對農民工“發展理性”的一種回應。

然而，農民工“發展取向”的流動目的、在“發展理性”的支配下尋求“立業”的行為，一定程度上是研究者基于調查數據總結出的一種發展趨勢。但是，這一發展趨勢并不會帶來農民工客觀生存境遇的必然改變。僅以工作時間來衡量，農民工處于高強度的工作狀態，自由支配的時間不多。2012年國家人口計生委發布的數據顯示，流動人口的工作時間普遍較長，平均每周工作54.6小時，遠超過勞動法規定的每周40小時的工作時間[14]。各城市的相關實證調查也印證了這一現象。王春光的調查表明，農民工中只有54.3%的人享有8小時工作權利，有45.2%的人每天工作達9-14個小時，還有少數人每天工作多達15個小時以上，處于超強度的勞動狀態[1]。一項北京的調查指出，超過 80%的新生代農民工每天的工作時間超過了 8小時，加班 2個小時以內的占 59.1%，加班2-4小時的占36.6%，另有4.3%每天加班超過4小時。在國家法定節假日方面，新生代農民工的休息權益基本得不到保障，特別是在服務業和建筑業工作的新生代農民工，加班成了常態[15]。深圳農民工也普遍存在著加班現象，有89.2%人需要加班，其中有56%的人加班時間超過法定時間[16]。基于此，筆者認為農民工“發展取向”、“立業”缺乏基本的物質保障，其當下的生存境遇還難以“享受”政府提供的職業技術教育，因為他們缺乏起碼的時間。

現有政策的另一個預設是，農民工對職業教育是向往的，他們也愿意參與其中。然而，這一預設忽視了農民工的群體差異，特別是新生代農民工的特點。有的學者已經注意到新生代農民工缺乏主體意識，突出表現為務實精神不足。他們對工作崗位比較挑剔，對大量缺工的家政、餐飲等服務業興趣都不大；工作缺乏持久性，不能踏實工作，不是因為待遇低，就是覺得沒面子，受不了一些客戶的臉色等；遇到不順心的事就鬧情緒、提要求，甚至辭職，對企業的計劃執行不認真，不能按時、按質、按量完成本職工作，經常讓企業蒙受損失等。因此，對這類農民工而言，職業教育很難吸引他們的關注。即使參與職業技能學習，他們也只愿意學電腦、學開車等看似輕松時髦的技能，而不愿意學焊工、廚師等真正需要的專業本領[17]。因此，這部分農民工首先需要的是主體意識的培養，幫助其樹立務實的職業精神。還有的相關研究指出，相當部分的新生代農民工缺乏清晰的人生規劃，他們關注個人發展、關注自我價值的實現，但同時又存在重視“做什么”而忽視“怎么做”的問題。這部分農民工需要進行成長教育。通過成長性教育，引導農民工對個人成長有清晰的定位，對未來發展有長遠的目標，對當前個人生活、工作、學習有切實可行的計劃，在個人實踐工作中要秉承堅強的毅力，在與各種困難做抗爭的過程中增強個人的抗壓能力和抗挫能力[18]。由此可見，在對農民工開展職業教育之前，還需要一系列的“鋪墊性教育”，我們的職業教育政策出臺之前，尚需針對農民工的特點和需求進行基礎性調研，否則，現有職業教育實難收到預期效果。

（三）農民工職業教育政策自身有待完善，特別是在信息暢通、總量供給上尚有較大提升空間

現有職業教育政策的局限，還表現在落實環節。由于農民工群體規模大，分布廣泛，給有效地職業教育供給帶來難度。盡管出臺了很多政策，但仍給人“粗造”之感，即現有政策沒有精細到如何保障其落到實處的地步。例如，有研究指出，培訓信息未能有效傳達新生代農民工。張佳、趙寶柱在調查中發現，在實際工作中，一些地區向廣大新生代農民工的宣傳力度不夠，宣傳工作不到位。從而導致很多新生代農民工并不真正了解職業教育培訓到底是什么，不少人甚至“沒有聽說過”[19]。趙樂東等人針對河南省農村勞動力進行的調查顯示，有68.8%的受訪者沒有聽說過陽光培訓工程①；四川省雅安市在2007年對參加培訓的農民進行的一項問卷調查顯示，78%的被調查者是從鄰居和朋友那里獲得培訓信息的，大多不知道陽光培訓工程的存在[20]。同樣，廈門總工會在對農民工培訓的調查中發現，對于一些政府、工會舉辦的教育培訓,他們反映不知道或不知從哪得知。[21]因此，職業教育信息的不暢通，一定程度上阻礙了農民工接受職業教育培訓。

此外，職業教育培訓的供需尚存在矛盾。盡管政府出臺了大量相關政策，推出了一系列培訓工程，然而與農民工需求總量相比仍存在較大差距。工人日報2011年的調查數據顯示，自外出務工以來，沒有參加過任何培訓的新生代農民工為61.1%，接受培訓次數在2-5次之間的比重僅為44.6%。而趙樹凱等人的調研發現，參加過各類培訓的農民工只有28%[22]。由此可見，大部分農民工在外出務工前后從來沒有接受過來自任何方面的培訓。此外，中國人民大學的調查顯示：在培訓機構的選擇方面，70%的新生代農民工最希望參加 “政府模式”或“企業模式”的培訓班，然而“政府模式”培訓在培訓農民工總量中不足20%，供給量遠低于需求量[23]。農民工培訓，特別是政府提供的培訓供需失衡的狀況由此可見一斑。

總之，培訓信息渠道的不暢、供需矛盾等現象反映了當前政策制定水平有待提高。

五、研究啟示

農民工職業教育政策是非常必要的，具有深刻的現實意義和價值。如何通過相關政策將這些必要性落實是非常關鍵的。由于各種因素的制約，現有政策的效果并沒有完全體現出來。基于上文的幾點反思，筆者認為完善農民工職業教育政策需要加強如下工作。

首先，進一步規范次級勞動力市場，為農民工職業教育營造積極的勞動力市場氛圍。

分割的勞動市場是一個客觀存在的現象，農民工集中在次級勞動力市場就業是目前無法改變的現實。然而次級勞動力市場的不規范用工，會顯著影響農民工職業教育的回報率，一定程度上會阻礙農民工去接受職業教育。因為在這個市場上，人力資本的積累與預期收益之間存在很大不確定性。為了提高職業教育對農民工的吸引力，有必要營造一個有助于人力資本積累的市場氛圍，有效提高人力資本積累與預期收益之間的確定性。而規范次級勞動力市場中的用工行為，建立起與職業教育相關聯的晉升制度首當其沖。

其次，深入了解農民工的生存境遇，建立“基于實證結果”的政策制定模式。

高度強度的工作量、缺乏自由支配的時間是當前農民工生存境遇的特征之一。農民工職業教育政策在這一現實境遇下就碰到了無法逾越的障礙，即農民工沒有充裕的時間和足夠的精力去接受職業教育。追根究底，政策的制定缺乏實證調研的支撐。就全國而言，“農民工”是一個總體，但是各地、各行業、各年齡段的農民工彼此之間存在非常大的差異。農民工職業教育政策的制定必須考慮這種差異化的需要，因此建立“基于實證結果”的政策制定模式尤為必要。惟其如此，才能保證出臺的政策符合農民工的生存境遇、滿足其實際需要。

第三，增強政策宣傳力度，擴大政策覆蓋面，提高政策的受益群體。

好的政策需要被知曉，否則其政策效果就會大打折扣。因此，通過多種渠道宣傳農民工職業教育政策，讓廣大農民工知道相關政策的實施細節非常關鍵。

注釋：

①陽光工程是2004年由國家農業部、財政部、勞動和社會保障部、教育部、科技部和建設部共同啟動實施的，由財政支持的農村勞動力轉移培訓項目。其具體內容是對有轉移到二三產業和城鎮就業意愿的農民，由政府財政補貼，在輸出地開展轉移就業前的職業技能短期培訓。

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