治理與服務：職業教育與區域經濟聯動發展中的政府行為

□李 杰 陳鳳英 朱德全

治理與服務：職業教育與區域經濟聯動發展中的政府行為

□李 杰 陳鳳英 朱德全

職業教育與區域經濟聯動發展是一項多贏的舉措，政府行為在驅動二者聯動過程中發揮著關鍵作用。文章在論述政府參與職業教育與區域經濟聯動發展三大訴求的基礎上,分析了從管制到提供服務的政府行為及其作用。從制定公共政策、提供財政支持、調整干預措施三個維度提出了政府行為優化的路徑建議。

治理與服務；職業教育；區域經濟；政府行為

教育與經濟的關系可謂是一個歷久彌新的話題，職業教育作為一種特殊的教育類型，與區域經濟發展有著緊密的聯系。一方面，良好的職業教育能夠為區域經濟提供充足的勞動力資源、科學技術和信息資源，并能在一定程度上促進區域產業結構的優化；另一方面，區域經濟的發展水平影響著職業教育的發展規模與速度、經費投入及畢業生的就業等。因此，實現職業教育與區域經濟在應然層面的有機互動和高密度聯動是一項多贏的舉措，能夠促進雙方實現螺旋式上升發展。[1]但教育與經濟的耦合離不開政府的統籌和指導，政府行為在雙方的互動中發揮著關鍵作用。然而，由于政府實際行為的缺位、錯位與越位，衍生了實然狀態中職業教育與區域經濟發展的諸多弊病，使得二者聯動發展的初衷難以實現。鑒于此，從政治學的視角出發，深入剖析政府行為，對推動職業教育與區域經濟聯動發展或有裨益。

一、從缺失到歸位：政府參與職業教育與區域經濟聯動發展的理論訴求

政府作為區域經濟發展的領導者和監督者，肩負著統籌規劃和指導協調的重任，其政策的科學性與宏觀調控的能力，是職業教育和區域經濟互動的重要保障。[2]然而，當前由于職業教育管理體制存在的缺陷性，使得政府在統籌調控、政策引導、監督管理等方面表現出行為不足。在統籌規劃職業教育經費投入上，政府不但自身沒有投入足夠的經費，而且沒能發揮其宏觀引導職能來調動其他主體對職業教育投入的積極性；在政策制定方面，因缺乏相應的制度保障、激勵機制及信息交換溝通機制，阻礙了企業參與職業教育；再者，由于政府官員的自利性所帶來的權力干預以及權力尋租問題，干擾了市場秩序，導致政府各部門之間責權利的混亂和推諉，從而引起政府監督管理職能的越位與缺位[3]。政府實際行為的不足，導致了職業教育校企合作流于形式、專業結構與區域經濟結構失衡、人才培養質量與經濟發展需求不協調等問題。這些問題逐漸凸顯并成為職業教育與區域經濟聯動發展的壁壘，致使二者喪失了聯動的基礎與能力。因此，要實現職業教育與區域經濟的互動，迫切需要政府行為的歸位。

（一）職業教育宏觀發展趨勢的訴求

當前，我國正處于經濟轉型及體制轉軌時期，經濟社會結構的變革必然引發社會需求的變化，職業教育的宏觀發展也將表現出新的趨勢。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系，滿足人民群眾接受職業教育的需求，滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要”。因此，實現職業教育與區域經濟的聯動發展是當前我國經濟社會發展的關鍵。不管是經濟發展方式的轉變、產業結構的調整，還是職業教育人才培養模式的改革，都需要政府在宏觀層面的引導調控，建立良好的信息溝通平臺，以推動二者實現聯動發展。

（二）職業教育與政府行為公共性的訴求

職業教育作為一種公共服務機構，具有明顯的正外部性特征：職業教育不僅使受教育者本人受益，而且為整個社會帶來了額外收益，根據“誰受益、誰負擔”的原則，政府有義務承擔職業教育公共服務責任。同時，政府也是公共性行為的主要體現者，盡管不同時代對政府公共性的外部特征有不同要求，但為社會提供基本的公共產品和服務卻是公共服務性政府歷來的職責和義務。職業教育作為一項準公共產品，對區域經濟發展具有至關重要的作用，因此，政府在驅動職業教育與區域經濟聯動發展上承擔著越來越重要的管理和服務功能。若政府在此環節表現出行為缺失，將導致職業教育服務的能力下降，并給區域經濟發展造成嚴重損失。由此看來，政府的公共性要求政府對這些收益進行補償，主動承擔職業教育公共服務責任，用公共資金補償職業教育帶來的社會收益，以提高職業教育的供給水平，實現供需均衡。

（三）職業教育與區域經濟聯動發展客觀實際的訴求

美國著名教育行政專家羅森庭格曾經說過，“學校經費好比教育的脊柱”，可見經費投入對教育發展的重要性。伴隨著我國城鎮化建設進程的推進，大規模的農村轉移勞動力亟待培訓，迫切需要政府加大對職業教育的投入。然而，由于政府實際投入的不足，限制了職業院校師資力量的提升、專業結構的優化更新，進而使教學質量得不到保障，培養的人才難以滿足企業的要求。此外，由于宏觀層面的政策不完善及調整干預不到位，使政府沒能及時完善校企合作相應的政策法規以及相關的稅收優惠政策，從而導致職業院校與企業的合作始終處于若即若離的狀態。可見，無論是由政府投入不足而產生的人才培養質量問題，抑或是因宏觀調控不力而引發的校企合作失真現象，均嚴重影響了區域經濟發展的后勁。因此，職業教育與區域經濟發展所面臨的客觀實際問題賦予政府及時歸位。

二、從管制到服務：職業教育與區域經濟聯動發展中的政府行為模式

政府（government）一詞源自希臘文，意為“掌舵”，是伴隨國家的產生而出現的一種最有代表性和權威性的政治上層建筑。[4]政府行為是政府職能的具體外化，其行為方式可概括為三類：一類是以制定和執行相關政策法規為主的保護性政府行為；第二類是提供公共產品、項目支持和有形設施的生產性政府行為；還有一類是實施稅收優惠、財政激勵的調節性政府行為；[5]簡而言之，政府行為的本質就是在對自身職能認知的基礎上所實施的各類活動。在職業教育與區域經濟聯動發展過程中，政府行為集中體現在宏觀的政策引導及統籌調控，政策實施過程中的資金提供及監督管理。具體表現為基于管制的政府行為模式、基于引導的政府行為模式和基于服務的政府行為模式。

（一）基于管制的政府行為模式

長期以來，我國實行的都是“管、評、辦”三位一體的教育管理格局，職業教育同樣如此。在職業教育發展緩慢時期，職業教育不能很好的服務于區域經濟，此時政府以“劃槳者”的身份代替職業院校發揮其作用，政府在這一時期采取的行為模式可概括為管制模式，在該模式下政府憑借其權威性和主導性，將職業教育和區域經濟發展全權規劃在計劃和管轄范圍之內。

政府的行為活動主要表現為：投入一定的資金鼓勵職業教育發展，并規定其辦學方針及人才培養模式，最終按照“績效發展觀”對職業教育辦學效果進行評價。不置可否，政府的管制行為使職業教育為區域經濟的發展提供了充足的勞動力，但事實上，政府所追求的人才培養數量與企業要求的產品質量存在著一定的矛盾沖突，加之我國職業教育的管理體制長期處于混沌狀態,致使政府沒能為促進職業教育與區域經濟互動搭建好平臺。但并不能因此就全盤否定基于管制的政府行為，縱觀國外發達國家的職業教育，無論是德國的“雙元制”培養模式，還是英國的“三明治”培養模式，都是政府主導的對企業、職業院校具有強大約束力的職業教育管理體制。因此，需要在理順我國教育管理體制的基礎上向引導的政府行為過渡，逐漸轉變政府控制權對職業教育機構的作用方式，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理。

（二）基于引導的政府行為模式

經濟的迅猛增長促使職業教育培養了一批能夠滿足企業需求的人才，為區域經濟的發展做出了一定的貢獻。職業院校開始在政府績效發展觀與區域企業產品質量觀的要求中尋找平衡點，對人才培養模式和辦學方向進行微調。此階段，政府為避免其行為滯后性所帶來的負面影響，也逐漸從“劃槳人”向“掌舵人”的角色定位進行轉變，間接地指導職業教育服務區域經濟的相關事宜。所采用的行為模式可表征為引導模式，期望通過對職業教育公共服務能力的引領及調試來實現職業教育與區域經濟的聯動發展。

引導模式下政府的行為活動表現為：借助區域產業結構調整的實際情況及企業人才需求類型的導向，提供職業院校關于優化教學理念及專業結構的信息；充實職業院校的師資隊伍；劃撥專項經費推動職業教育發展；測評職業教育的培養成果。引導的政府行為一改以往直接管理的強制方式，逐漸下放權力，讓職業院校擁有了一定的辦學自主權，進而能夠根據區域經濟要求靈活調整人才培養方式。事實上，引導的政府行為仍屬于管制模式，是單一主體的集權管理，沒能關注多元的社會管理力量。基于此，在城鎮化建設背景下走向職業教育治理模式，倡導提供服務的政府行為成為必然趨勢。

（三）基于服務的政府行為模式

新型城鎮化建設背景下，大規模的農村勞動力轉移培訓及區域經濟的快速發展使職業教育面臨新的挑戰。此階段政府最為關注的是如何依托職業教育將巨大的人口壓力變為人力資源優勢，從而更好的服務于區域經濟發展，政府在此期間應定位于“協調聯系人”的角色，所采取的行為可稱之為治理模式。在此模式下，政府作為唯一管理機構和單一權力中心的現狀被打破，企業、職業院校、中介組織等機構的作用得到彰顯，實現了管理中心和權力主體的多元化，管制型政府轉化成了服務型政府。

依據服務型政府的定位，應充分發揮政府決策、指導、干預、規范的作用[6]，其行為活動主要表現為：首先，打破科層組織的局限性，立足本區域比較優勢，依靠市場手段從整體上對區域產業結構調整進行決策，促進資源要素合理流動和有效配置。其次，建立有效的信息溝通機制以加強職業院校與企業之間的溝通了解。再次，運用經濟、法律、行政等手段對聯動過程中的矛盾沖突進行干預及規范，并調動行業組織、民眾等社會力量參與監督及評價，及時協調各利益群體之間的沖突從而實現互利共贏。

三、責權分配與利益共享：職業教育與區域經濟聯動發展中的政府行為優化

從管制向服務的政府行為轉化，首先，需要形成中央政府領導、地方政府為主、社會力量廣泛參與的治理結構，摒棄傳統的控制、命令方式，代之以協商、契約的形式。[7]其次，地方政府應聯手對同級政府之間競爭大于合作、因行政區劃分而導致的地方保護主義、嚴重的市場分割等行為進行根治，加強地方合作以實現區域資源要素的合理流動和有效分工。[8]與此同時，政府應在服務為本的觀念引導下，根據職業教育與區域經濟中不同利益相關者的性質、功能明確各管理主體的責、權、利關系，形成既相互補充又相互制約的權力結構與格局。管理主體多元化的體制下，職業教育與區域經濟聯動發展中政府行為的優化主要體現在三方面：

（一）制定公共政策

盡管治理理論強調多中心管理的力量，但政府仍然在治理過程中發揮主導作用，集中體現在宏觀的公共政策制定及統籌調控職業教育與區域經濟的戰略發展工作。中央政府從整體層面制定政策，為職業教育發展提供一定的保障，地方政府在執行中央政策文件時，也應根據區域經濟發展的特點，制定適合地區職業教育發展的政策，以此驅動職業教育與區域經濟實現深層次的聯動發展。然而，政策的執行是一項復雜的系統性行為，關涉到眾多具有不同邏輯起點和利益訴求的群體。因此，為避免利益博弈的沖突和扭曲，各級政府的首要任務是完善公共政策的相應機制，提高政府的行政服務能力。首先，政府應建立公共表達機制，深入了解企業、職業院校、學生及家長的利益訴求，在各種利益公開表達的前提下經過利益整合，實現多方共贏。其次，建立相應的政策回應機制，對職業教育與區域經濟互動過程中由于利益分配不到位而引起的種種社會問題進行政策回應。再次，政府還應建立完善的信息公開制度以預防政策執行過程中的暗箱操作行為，杜絕一些違背公共利益的行為。最后，建立全面的績效評價體系，充分發揮行業組織、公眾的協調監督作用，以此達到強化政府公共服務角色的目的。

（二）改良財政管理體制

自2001年起，我國開始實行“以縣為主”的教育財政管理體制，可見，地方經濟的發展實力決定著地方政府對職業教育投資的力度。在我國，長期實行的差異化發展方式催生了眾多屬于 “吃飯財政”的地方政府，中央對這些財政貧困縣的職業教育發展仍負有不可推卸的責任。為發揮職業教育與區域經濟相互促進的積極作用，中央政府應全盤考慮，確定重點支持地區和項目，對貧困、邊遠、民族等地區職業教育的發展做出明顯的財政傾斜，明確中央政府在設立職業教育發展專項經費中應承擔的比例，省級政府也不例外。縣級政府作為職業教育財政投入的主體，應結合當地職業教育發展情況決定需要優先投入經費的項目。然而，僅靠政府單一主體的投入難以維持職業教育的長期發展，根據能力支付原則，從職業教育中直接或間接獲得利益的群體都應按其能力的大小分擔相應的職業教育經費。此時，政府應充分發揮其宏觀協調的作用，建立多渠道的經費籌措機制，實現職業教育投資主體的多元化。

（三）弱化政府的直接干預行為

治理模式下的各級政府應確立以服務為核心的價值理念，對政府在推動職業教育與區域經濟聯動發展中的干預行為做好定位：公共服務型政府是有限政府，不可全權包辦職業教育供給，應構建分權、參與、多中心的公共管理體系。在某些時期，職業教育因資源及能力限制不能充分發揮其公共服務職能而需要政府行為的直接介入，但隨著職業教育的發展及政府行為方式的轉變，政府的直接參與反而會導致職業教育與區域經濟發展的實際需求相互脫節，阻礙兩者實現高密度聯動發展。所以政府應導入必要的市場機制并擴大職業院校的辦學自主權，使職業學校在招生規模、專業設置、學籍管理、教師聘用及經費使用等方面享有充分的自主權，并引入企業、行業等社會各界人士參與學校重大問題決策，為職業教育發展提供一定的幫助，以此減少政府對職業教育與區域經濟聯動事宜的干預及影響。弱化政府的干預并非政府不作為，而是適度放權給市場和職業院校，政府仍然要發揮宏觀引領和間接干預的作用，扮演好協調者和服務者的角色。

總之，政府行為的優化對于驅動職業教育與區域經濟實現聯動發展具有至關重要的作用，基于以往“碎片化”、“各自為政”管理模式下政府行為的缺位與越位現象，治理理論為政府行為的優化提供了借鑒思路。誠然，從傳統管制型的政府行為向治理模式下服務型的政府行為過渡并非政府單方面的因素所能促成，而是行業、企業、職業院校、民眾等主體綜合作用的結果。但政府作為治理的主導方，應為驅動職業教育與區域經濟聯動發展提供完善的行政契約、市場契約及社會契約，形成有序的治理規則并發揮多元主體的力量，為職業教育公共服務能力的發揮提供良好的治理環境。

[1]林克松，朱德全.職業教育均衡發展與區域經濟協調發展互動的體制機制構建[J].教育研究，2012（11）：102-107.

[2]劉佳龍.職業教育與區域經濟良性互動的路徑選擇[J].職教論壇，2013（5）:4-6.

[3]付永,曾菊新.地方政府治理結構與區域經濟發展[J].經濟體制改革，2005（2）：73-77.

[4]胡萍麗.我國農村城鎮化進程中的地方政府行為研究[D].南京：南京理工大學，2009（6）：8-11.

[5]柯武剛,史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].北京：商務印書館，2000：355-357.

[6]吳江，王斌，申麗娟.中國新型城鎮化進程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理，2009（3）：88-91.

[7]楚旋.我國職業教育的治理模式分析[J].職教論壇，2010（7）：9-12.

[8]王建平.整體性治理、利益協調實現區域經濟一體化[J].現代經濟探討，2011（12）：39-42.

G710

A

1001-7158（2014）10-0021-04

李杰（1989-），女，四川成都人，西南大學教育學部碩士研究生，研究方向為課程與教學論；陳鳳英（1989-），女，四川南充人，西南大學教育學部碩士研究生，研究方向為職業技術教育學；朱德全（1966-），男，四川南充人，西南大學教育學部部長，教授，博士生導師，研究方向為職業技術教育學、課程與教學論。

國家社科基金后期資助項目“職業教育統籌論”（編號：13FJK016），主持人：朱德全；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“縮小城鄉發展差距：統籌城鄉職業教育與區域經濟聯動發展機制研究”（編號：SWU1309458），主持人：周甜；西南大學張家港研究生站職業教育項目組“職業教育與區域經濟聯動發展體制機制研究”（編號：SJB－Z05021），主持人：朱德全。

本欄組稿 朱德全 責任編輯 肖稱萍