區域創新體系中的中央政府與地方政府

伊 彤

(北京科學學研究中心，北京 100089)

區域創新體系是國家創新體系的重要組成部分，區域創新體系的多樣性是國家創新體系的活力所在，區域創新能力是構筑國家創新能力的重要基礎。在實施創新驅動發展戰略的進程中，如何協調中央政府與地方政府的關系，真正把創新驅動發展戰略落到實處，是當前亟需解決的問題。如不特別指出，本文中的地方政府主要是指省、自治區、直轄市一級的地方政府。

1 區域創新體系建設中的中央與地方政府關系演進

在區域創新體系建設過程中，中央和地方政府的地位和相互關系隨著我國的制度變遷而不斷演進，可將其自新中國成立以來劃分為四個階段，即高度集中時期、行政分權時期、體制改革時期和統籌兼顧時期。

1.1 高度集中時期(1949—1978年)

這一時期主要是中央帶動的區域創新。由于財權和事權均集中在中央政府，處理中央與地方政府關系的基本思路是在中央集權的前提下調動中央和地方“兩個積極性”。

新中國成立以來，特別是1958年“大躍進”開始的20年間，我國區域發展實行有計劃的分工發展戰略，建設重點向內陸地區傾斜，生產力布局也自東向西展開，提倡各大區和省市區內部相互配套、相互平衡、自成體系。區域經濟發展在此階段呈現出區域經濟穩定緩慢增長的特點。“一五”期間，國民經濟總投資中沿海地區只占44.5%，而內地則占52.4%，其中工業投資沿海地區占44.7%，內地占55.3%［1］。從1949年至1978年的30年間，我國東、中、西部GDP年均增長速度(以現價計算)分別為7.08%、6.78%和7.52%，西部地區高于東部和中部［2］。在計劃經濟體制下，政府在各部門、各企業之間直接配置資源，進行物資調配。在產品銷售上，由國家統購統銷，地方沒有自主權。盡管這種體制適合了當時的國民經濟發展需要，將有限的社會資源集中起來用于國家經濟建設，克服了國民經濟各部門之間和各地區之間的不平衡情況，但由于國家集中過多、統得過死，比較僵硬的價格體制使地區無法從參與地區分工中獲利，減弱了地區發展經濟的積極性和自主性，導致社會資源總量與社會需求總量不可調和的矛盾。

由于地方缺少創新的靈活性和自由空間，且還必須承擔必要的創新成本和創新過程中支付的費用以及創新失敗帶來的負面影響等，所以地方政府進行區域創新的積極性不高，在區域創新中的作用極其微弱。

這一時期的主要問題在于，在計劃經濟條件下實行的高度中央集權管理模式，使地方的積極性受到壓制［3］。

1.2 行政分權時期(1978—1992年)

1978年十一屆三中全會啟動了經濟體制改革的新時代。經濟體制改革每向前跨進一步，都使中央和地方的關系呈現出新的發展態勢，并打上受經濟體制改革影響的烙印［4］。

由于中央集權的管理體制已很難適應新型經濟體制的要求，甚至阻礙了其發展，我國開始以行政化分權為主導，實行政企分開，簡政放權，調動各方面的積極性。權力下放的內容包括財稅權下放、立法權下放以及投資決策權下放等。根據計算，國家資源配置對市場的依賴程度1979年為25%，到1992年上升為63%［3］。隨著國家宏觀經濟體制改革的逐漸深入，分級建立了地方財政，地方經濟的主體性明顯提高，市場機制在資源分配方面發揮著越來越重要的作用。國家為提高整體經濟實力，實行以“梯度推移”為核心的不均衡區域發展戰略，包括科技發展在內的投資、政策優惠等重點轉向東南沿海，無論在財政撥款與優惠政策上，還是在市場開放時序上，東部地區都相對具有優勢。西部與東部科技發展水平的差距開始拉大。經濟發展和生產力布局呈現由東向西依次推進的發展態勢。

地方各級政府有了財政自主權，也就有了發展地方經濟增加本級政府財政收益的動力，開始認識到區域創新活動的重要性。隨著中央政府財權和事權的逐步下放，地方政府有了財政自主權，在區域創新活動中得到資金的保證，參與區域創新活動的積極性逐步增加。

這一階段的主要問題，一是形成了權力下放不均等、東重西輕的梯度分權格局，進一步擴大了地區間的差距;二是出現了地方和部門保護主義問題，權力下放使地方政府的權力逐漸膨脹，為了謀取狹隘的地方利益，不斷地向中央爭投資、上項目，加劇地方割據和封鎖，形成了所謂的“諸侯經濟”［6］。

1.3 體制轉型時期(1992—2006年)

1992年召開的十四大確定了我國經濟體制改革的目標。從此，我國的整個經濟運行進入了快速向市場經濟過渡的全面改革時期。適當調整中央與地方的關系以適應社會主義市場經濟的改革，就要求中央集權及適度的地方分權相協調［7］。

1994年，國家制定了新的財政體制分稅制，目的是為了避免再次出現由放權帶來的中央調控能力削弱和地方保護主義的盛行，分稅制的實施加大了中央財政轉移支付力度，改變了中央與地方的博弈格局，提高了各地方對于中央財政的依賴程度，加強了中央的宏觀調控能力，同時也進一步擴大了地區間的差距。國家強調要加大中西部地區基礎設施與基礎產業的建設力度，加強對中西部貧困落后地區的扶持和東部發達省市與西部省區的對口支援。

2000年以來，各地方政府在國家宏觀政策指導下，著力于區域創新體系的構建與完善。區域科技發展堅持“創新、產業化”的方針，強化了理論研究與制度建設。地方科技投入快速增長，科技產出效益明顯增加，以高新區為代表的高技術產業集群迅速崛起，形成了各具特色的區域創新體系。在科技部和地方政府的積極努力下，圍繞科技基礎設施建設、創新機制建設等內容，啟動了“聲部共建”科技合作工作，整合了多方資源，調動了各方積極性。

這一時期的主要問題在于，地方政府過于重視地區間的經濟競爭而導致了大量的重復建設，再次形成地方保護主義。同時，地方由于中央轉移而來的財政壓力，致力于通過土地開發來增加收入、緩解財政壓力，導致了大規模基礎設施建設的“政績工程”及房地產過熱和房價猛漲，這些問題的出現既威脅到中國經濟的發展，又使得中央的調控失去應有的力度與效果［8］。

1.4 統籌兼顧時期(2006年至今)

2006年，中央提出建設創新型國家的戰略決策，并提出新形勢下正確處理中央與地方關系的原則:堅持發揮中央與地方兩個積極性的方針，把中央集體和地方適度分權有機結合起來，并突出強調維護中央權威。在維護中央權威的同時，中央不能危害地方的合理利益，屬于地方的權力要劃歸地方，不能壓抑地方的積極性和創造性［9］。

各地方政府根據自身條件和基礎，陸續制定了以增強區域創新能力為核心的區域發展規劃。2009年，科技部、財政部、教育部、國務院國資委、全國總工會和國家開發銀行聯合發布了《國家技術創新工程總體實施方案》。2010年，科技部又印發了《關于進一步推進創新型城市試點工作的指導意見》。隨后，全國各主要省、市人民政府相繼出臺相關政策，大力推動國家技術創新工程試點及其轄區城市創新型城市建設試點工作。在此之后，國務院發布了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，各地政府紛紛響應，審時度勢進行本地戰略性新興產業的謀劃和部署，出臺發展規劃和扶持政策。

這一時期的主要問題在于，隨著我國區域經濟的自主性日漸增強，區域經濟獨特性開始顯現，區域間制度競爭有逐漸加劇的趨勢。同時，在地方利益的驅動下，也導致了一定程度的區域產業結構趨同。

2 當前我國地方政府與中央政府關系的新特點

我國社會主義市場化進程的推進，推動了地方層次的制度創新，促進了我國區域創新體系的形成和發展。當前在構建各具特色的區域創新體系過程中，地方政府與中央政府的關系呈現出了一些新的特點。

2.1 地方財政科研支出能力顯著增強

10 多年來，我國政府加大了對科技的投入力度，財政科技撥款從1996年的348.6 億元持續增至2011年的4902.6 億元，年均增長19.3%，遠高于同期國內生產總值的年均增長率13.5%。2011年，中央、地方財政科技撥款分別為2469 億元、2433.6 億元，與1996年相比，年均分別增長15.9%、22.9%，地方財政科技撥款增長快于中央財政科技撥款7 個百分點。在國家財政科技撥款中，中央和地方之比已從20 世紀90年代中期的7∶3逐漸演變為5∶5，地方財政科技撥款比重不斷增加(見圖1)，地方財政科研支出能力顯著增強。

2.2 不同資本積累方式形成不同地方政府模式

國家出臺政策后，不同地區有著不同的理解，并根據不同地區的實情，推出自己的政策。這些政策產生了不同的效果，為區域創新體系的多樣性做出了貢獻。在財政制度發生改變之后，地方政府必須通過地方經濟增長獲得財政收益，即以政府行為來實現地方資源向資本的轉化，以積累創新資源，增強地方競爭力。由于各地資本積累的方式不同，便形成了蘇南-集體經濟模式、浙江-民營經濟模式、廣東-引進外資模式、上海-強政府模式、東北-政企合一模式、西部-資源權匱乏模式等不同的地方政府行為。

2.3 區域間制度競爭加劇

改革開放以來，隨著區域在經濟決策、組織培育、財政收支、剩余占有與分配、要素報酬、資源配置等制度變遷與制度安排方面有了相當顯著的獨立支配權、區際制度競爭便顯現了。首先是幾個特區之間的競爭，再就是東部幾個省之間的競爭，而后就發展成為中西部地區學習、模仿、趕超東部制度的競爭，從而在全國形成了地區制度競爭的格局，這也正是區域之間為保證自身利益最大化而進行的博弈結果。一方面，各個地區存在著向中央政府索要制度(如爭先進行政策試點)的競爭，即所謂的“游說機制”;另一方面，存在著地方政府在自身權限范圍內進行制度安排的競爭。一些地區在發展過程中追求產業鏈的“本地化”，影響了產業空間布局的優化。

圖1 地方財政科技撥款占國家財政科技撥款的比例(1996—2011年)

當前，我國處在計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的時期，許多制度還沒有完全到位，有待于進一步完善，制度的可選擇空間較大。因此，許多地區不斷探索新的經濟制度，競相出臺有利于本地經濟發展，同時又不違背中央精神的各項政策，呈現出比較激烈的區域制度競爭態勢。主要表現為:爭取國家資源的制度競爭、爭奪市場的制度競爭、招商引資的制度競爭、爭奪人才的制度競爭、結構調整的制度競爭、促進地方企業擴張的制度競爭等［10］。

2.4 地方利益驅動導致區域產業結構趨同

目前我國產業政策的制定主體是中央政府，而執行主體則是地方政府。中央政府制定的產業政策能否有效執行，能否取得良好績效，除了政策本身的合理之外，重要的一點還在于該產業政策的執行對地方政府收益和成本的比較。只有當地方政府執行產業政策的收益大于成本時，產業政策才能得到有效執行;反之，產業政策的實施就會受到阻礙，導致整體產業政策績效的降低。因此，地方政府是影響區域產業結構的重要因素。

近幾年來，出現了一些由地方政府行為引發的重復建設、盲目投資、設置地區貿易壁壘、阻礙地區間企業資產重組與兼并等現象，如資源省不愿向加工省供應能源和原材料，而大量上馬低效益的加工工業，不惜降低投入要素的利潤率;加工工業區不愿將技術轉移到資源省份，只圖占有國內市場，加入國際競爭的欲望不強，形成了低水平競爭的格局和各地區產業趨同狀況。這些現象導致了地區間產業結構趨同、無規模經濟、企業分散、產業過度競爭等問題，破壞了正常合理的區域分工，致使專業化分工協作水平不斷降低和全社會整體經濟效益下降。

據統計，我國中部地區與東部地區工業結構的相似率高達93.5%，中部與西部地區工業結構相似率高達97.9%［11］。特別是2010年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》出臺以后，超過90%的地區選擇發展新能源、新材料、電子信息和生物醫藥業作為本地區重點扶持的戰略性新興產業;近80%的地區選擇發展節能環保業;約60%的地區選擇發展生物育種業;另外還有50%的地區選擇發展新能源汽車［12］。

3 中央和地方政府在區域創新體系中的功能定位

在區域創新體系建設過程中，要特別注意協調中央政府和地方政府的關系。一般而言，地方政府能辦到的，中央政府不必代勞，而應更傾向于宏觀的制度創新、政策調控和組織跨區域的創新活動和科技計劃等。

3.1 中央政府的功能定位

(1)統籌規劃，協調區域創新資源優化配置與宏觀布局調整。中央政府應站在全局的高度，對國家整體發展進行戰略規劃，制定和完善宏觀經濟、科技發展戰略和重點產業發展規劃以及國家區域科技重大專項計劃;同時，也應引導和鼓勵各區域根據自身經濟發展條件，選擇適合本地區的發展模式。同時要注意到，我國是一個經濟文化發展很不平衡、區域差異很大的發展中大國，不可能在短時期內同時使各地區都獲得迅速發展，只能使一部分地區通過利用其已有的優勢實現優先發展。也就是說，在今后相當長一段時期內，我國區域經濟布局和發展仍將注重效率、兼顧公平，在不放棄東部地區快速增長的同時，著力縮小中西部與東部的不合理差距。

(2)采取有效措施，加強跨區域、跨部門的產學研合作。國家應注重發揮各地的創新積極性，把創新的差異性作為制度設計和政策制定的基本出發點。通過實施重點項目，與地方共建若干創新基地，如重點產業共性技術開發基地和中試基地的建設，組織推廣共性技術，協調重大區域間合作項目，組織特殊資源，通過跨行業、跨地區的重大產學研合作項目、產業化工程等大型項目建設，加快區域創新體系建設。鼓勵區域內有條件的院所與高校或企業開展產學研之間人員相互兼職等多種形式的合作，實現優勢互補。各地高新技術產業開發區是地方創新的密集區，要適當引導地方政府加強高新區在地方技術轉移和高技術產業化中的龍頭作用。

(3)推進國家政策的有效實施，調整和優化區域產業結構。由于各地在選擇本區域主導產業時不可避免地會從本地區利益出發，容易造成重復布局，因而國家需要結合市場機制進行宏觀調控，加強對區域科技發展的分類指導和協調支持，使地區主導產業的選擇基本符合國家整體產業布局規劃要求。國家在編制戰略性新興產業發展規劃和相關專項規劃時，應通過制定戰略性新興產業發展指導目錄等手段，協調戰略性新興產業的區域布局，引導各地對接國家規劃和政策，揚長避短，加強協作。

(4)營造有利于創新的政策環境與文化氛圍，指導地方政府進行制度創新。目前我國的技術創新政策支撐體系還很不完善，很多創新政策法規條例不夠健全，對于執行主體以及實施細則缺乏明確定位，導致某些地方政府在執行過程中“上有政策，下有對策”，使政策得不到真正落實。為此，中央政府要對現有各項政策進行系統梳理，搞清哪些政策已過時，哪些需要完善;對新出現的問題及時制定新政策予以引導。要進一步修改完善有利于技術創新的各項法律、規章和政策，指導和支持地方政府在適當范圍內進行制度創新。同時，還應注重營造創新文化氛圍，提高全社會創新意識。

同時，還要加快立法，加大對地方政府在產業政策執行過程中的監督，建立一套中央與地方之間信息溝通充分的機制，建立有約束力的干部考核機制，把是否執行國家產業政策、是否與中央政府采取合作，把國家整體利益放在首位作為考核地方政府官員的重要依據。

(5)為區域創新活動提供跨區域的基礎設施與公共服務。中央政府應發動并投資事關國民經濟和社會發展的跨行業、跨區域大型建設工程，如南水北調、跨省鐵路建設等工程，以及提供基礎性研究和共性研究基地、技術創新信息網絡金融支持等創新基礎與支撐體系。在創新體系建設中，科技基礎條件與基礎設施更是一項不容忽視的基礎性工程，國家應進一步增大科技基礎條件與基礎設施建設方面的財政投入，調整投入結構，提高我國科技資源利用的效率和水平。

(6)適當引導與規范區域制度競爭。制度競爭有嚴格的范圍。對于基礎性制度，如市場經濟基本制度、現代企業制度、農村土地制度，糧食流通制度、財政稅收制度等，不應進行地區之間的制度競爭。而一些非基礎性制度，如地方有權決定的地方稅費制度、地方土地使用制度、地方的各種法規等，則可以進行地區競爭。對可以競爭的制度要盡量留出空間，允許地方政府在中央制度所規定的空間內競爭。在地區制度競爭上，對地方保護性的制度安排要嚴厲打擊，主要方法就是提高地方保護性制度安排的成本，使地方不出臺這類制度。

3.2 地方政府的功能定位

地方政府在區域創新體系建設中的定位，是在上述中央政府職能的框架下，相應收縮到本行政區劃的管轄范圍，故而應定位于區域創新體系發展的引導者、地方政策的制定者、省域創新環境的營造者以及區域創新體系運行的服務者、協調者和監督者。

(1)制定和完善區域創新規劃。在國家創新戰略的宏觀框架下，結合區域特點和發展需求，確定區域創新發展目標、戰略重點、戰略布局和重大舉措等。

雖然區域創新體系是國家創新體系的組成部分(子系統)，受國家創新體系的約束，與國家創新體系在目標、體系構成等存在著一致性和相互補充、相互支持的互融互動聯系。但區域創新體系畢竟不是國家創新體系的等比例縮小，更不存在一一對應的關系，兩者不僅在要素構成與邊界存在著明顯差異，而且在創新體系功能和創新活動定位等方面很不相同［13］。國家創新體系的主要功能是總體戰略功能，如我國正在推進的自主創新戰略、建設創新型國家與中科院的知識創新工程、教育部的“985”工程，以及以載人航天飛船為代表的國防高技術創新等;趕超功能，如我國推行多年的旨在跟蹤與局部超越世界科技前沿的科技創新“863”計劃等;均衡功能，如配合國家西部大開發戰略實施的科技創新西行計劃等。相比而言，區域創新體系的功能目標則要具體、單純得多，區域創新活動的功能定位偏重于中、下游，主要是致力于尋求技術源并使之與本地經濟有機結合，使科技與知識更好地服務于區域經濟社會發展。圍繞這一推動本區域發展的根本功能，區域創新體系還具有合理配置本區域創新資源的功能、執行國家創新體系目標任務功能、促進區域間與區域內創新協調發展功能等［14］。

(2)構建有利于區域創新的政策體系。一是貫徹落實國家相關創新政策法規，并結合區域自身特點，制定出臺地方配套政策和實施細則。二是立足本地科技、經濟、文化和優勢資源及產業基礎，突出重點和特色，通過區域創新政策的制定推進解決本地區域創新體系建設中的突出矛盾，提升區域核心競爭力。

目前我國在區域政策制定方面普遍缺少特色和針對性，趨同性嚴重。具體來說，一是把貫徹落實國家創新政策直接當成本地創新政策，而不顧本地實際是否適應。二是把對學習借鑒別的地區尤其先進地區創新政策當成簡單平移，既沒有創新，又缺少根據本地實際制定具有針對性的創新政策內容。三是大部分地區區域創新政策缺乏本地產業尤其是主導產業差異明顯的產業創新政策［14］。

(3)整合區域內各類創新資源。通過統籌本轄區內的央地資源、產學研資源等各類創新資源，搭建創新平臺，促進協同創新。

對于地方政府而言，如何能最大限度地整合利用區域內的中央屬科技資源，是推進區域創新體系建設的重要手段。這里以北京為例進行說明。北京擁有數量眾多的各類中央屬科研機構和大學，但其中占絕對優勢的是中央在京科技資源。近年來，北京通過以下舉措，在整合央地資源方面收到良好成效。一是創新財政資金的投入方式，完善政府資金統籌使用機制，重點支持對接國家科技重大專項和重大科技基礎設施、重大科技成果轉化等項目;二是建立和完善與中央部委的部市會商機制，推動中央和地方科研與產業資源的對接，如與科技部共建國家現代農業科技城，與財政部等聯合開展現代服務業發展試點等;三是加強與中科院等央屬科研機構、大學以及央企多種方式合作，如與中科院聯合建設中科院北京懷柔科教園，成立中科院北京技術轉移中心，整合中央企業建設“未來科技城”促進海外人才創新創業等;四是積極探索首都地區各級行政資源統籌協調機制，開創性地整合19 個中央部委和31 個北京市相關部門的行政資源，建立中關村創新平臺，有效推進了央地合作和工作聯動。

(4)營造區域創新生態。完善區域創新的生態環境，以省級高新區、創新基地等為載體，從土地資源、基礎設施、人才資源、創新服務體系等方面建立創新創業支持系統。加強對區域創新活動的協調、服務、監督和管理，推進政府科技管理改革，強化部門協同，確保區域創新系統的高效運行。積極倡導區域創新文化，弘揚創新精神，培育創新團隊，在全社會營造支持創新、寬容失敗的良好創新氛圍。

綜上所述，隨著地方政府與區域創新系統的關系日趨緊密，在區域創新系統建設過程中，必須注重處理好地方政府與中央政府的關系，明確各自的職能定位與作用邊界，在強化中央政府統籌協調和規范引導作用的同時，充分發揮地方政府的積極性、能動性和自主權。

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