基于BRICS 比較的我國農業支持政策取向

張朝華，陳池波

(1.暨南大學人文學院，廣東 珠海 519070；2.中南財經政法大學工商管理學院，湖北 武漢 430070)

農業支持政策是指政府以促進農業發展為目的，制定的各種有利于改善農業生產環境和農產品銷售、流通，增加農業生產者收入的政策。按照OECD 對農業支持政策的劃分，主要包括了生產者支持政策和一般服務支持政策。我國作為BRICS成員之一，與其他成員國在農業發展上具有很多相似的國情，BRICS 的農業支持政策值得我們研究與借鑒。

受“以農補工”政策的影響，學界對農業支持問題和相關政策的研究起步較晚，主要可分為兩個時期:第一時期為20 世紀90年代，主要集中研究中國在當時的環境下對農業的支持水平與力度［1-3］。第二時期為21 世紀初，主要探討中國農業支持政策在入世后的實施效應和改革方向［4-10］。與上述研究不同，本研究通過分析和比較BRICS的生產者支持政策和一般服務支持政策的異同，并通過比較BRICS 的生產者支持水平和一般服務支持的投入水平，從而充分認知我國目前農業支持政策的實際實施效應和不足。

1 BRICS 五國農業支持政策比較分析

BRICS (巴西、俄羅斯、印度、中國和南非)五國都是世界上的農業大國。農業都在其國民經濟中占有舉足輕重的地位，在全球對農業進行支持的大環境下，BRICS 五國政府對農業的支持政策也具有鮮明的特點。

1.1 生產者支持政策

生產者支持政策是指通過政府的干涉和轉移支付，從消費者和納稅人那里把資金轉移到農業生產者手中，得以保證農業生產活動正常運行的農業政策。主要包括價格支持、信貸支持、生產補貼和稅收支持等(見表1)。

表1 BRICS 五國采取的生產者支持政策

(1)價格支持的比較。巴西、俄羅斯、印度、中國、南非都積極采取農產品市場價格支持政策來扶持農業發展。

在政策目標上，BRICS 五國實施農產品市場價格支持政策目標基本相同。BRICS 五國實施價格支持政策都是為了穩定農產品市場，保證農業生產者收入穩定和在增產時能增加收入，提高農戶的生產積極性，推動農業發展和農村的現代化建設。

在支持的方式上，BRICS 五國實施農產品市場價格支持政策的方式有所不同。印度和中國主要是政府直接購買，即先由國家統一制定出農產品最低保護價格，再由政府在產品市場以最低保護價格直接收購農產品，從而保證了農戶收入的穩定，避免“谷賤傷農”現象的出現，提高了農戶的積極性。俄羅斯則側重于運用國家宏觀調控手段干預農產品市場的供需，即當農產品市場供過于求時，政府從預算中撥款收購農產品，借政府宏觀的手來保持供需平衡，保證農產品市場價格穩定;當農產品市場供不應求時，政府就往市場投放農產品，以此滿足市場所需，從而調節和穩定國內農產品價格，保證農戶收入穩定。南非主要采取補貼差價的方式支持農產品價格。即政府首先設定農產品目標價格，當市場價格低于目標價格時，政府就用財政支出補給農民差價;當市場價格高于目標價格時，則政府無需給予農民差價補貼，由農民按市場價格出售。這就保證了南非農業生產者的最低收入水平的穩定。巴西的價格支持政策則是相對較完善的，既有政府直接購買，又有給予農戶差額補貼的期權合約補貼措施。此外，巴西還采取了產品售空計劃，即政府通過向加工企業或批發商支付運費補貼的方式來支持農產品價格，鼓勵他們到內地去收購農產品，推動了內地農業的發展。這不僅提高了內地農戶的收入，還進一步縮小了不同地區的農戶收入差距，從整體上提高了農戶收入水平。

在支持的力度上，BRICS 五國實施農產品市場價格支持政策的力度不同。巴西農產品價格支持的對象主要是玉米、大米、大豆和牛肉等。中國價格支持的對象主要是稻谷、玉米、小麥、棉花和大豆。印度和南非也主要是針對糧食產品進行價格支持和保護。而俄羅斯就比較特殊，主要給予豬肉、牛肉、禽肉和奶市場價格支持。相反，小麥、玉米、其他谷物等糧食類產品自1992年以來一直是負支持［11］。

(2)信貸支持的比較。資金是發展現代農業的重要因素，但是僅僅依靠農業自身的資本積累卻無法滿足現代農業發展要求。農業的弱質性、低收益性特點要求必須依靠政府的支持才能獲得足夠的發展資金。目前，BRICS 五國在農業金融方面實施的支持政策主要是農業信貸支持。

BRICS 五國的農業信貸支持在具體操作上也是存在差異的。巴西主要是通過政府規定商業銀行的農業信貸利率，建立以商業銀行為主的低利率農業信貸體系。目前，巴西的政府信貸僅占到10%，而商業信貸高達90%。政府規定農業信貸年利率最高為12% (一般市場信貸利率為25%)，對中小生產者在貸款利率上更加優惠，最低可以達到6%［12］。俄羅斯是靠政府財政補貼銀行信貸利率，使家庭農場可以以低利率從銀行獲得農業貸款。隨著信貸優惠政策效應的顯著，俄羅斯政府還擴大了信貸優惠的范圍和規模。優惠規模已從利率補貼只提供短期貸款擴大到中長期貸款，甚至包括兩年以上的投資貸款;受益者范圍擴大到涵蓋農村住戶和生產合作社在內的所有生產者，且借款用途也多種多樣。印度則是按資金用途進行分期，主要分為購買生產資料的短期信貸、投資改善生產條件的中期信貸和用于農田保護和農村基礎設施建設的長期信貸三種，優惠利率都相對比較低。南非是通過免除稅費和股息來降低農業貸款利率，并有針對性地建立小額信貸計劃支持農業發展。如為了加快農村的建設與發展，政府在2005年建立了南非小額信貸計劃，優先向小規模家庭農場主等提供信貸、保險等服務［4］。就目前而言，中國的信貸支持在BRICS 五國中是屬于相對落后的。中國比較側重于農業信貸制度和配套措施的建設，是為了引導更多的社會資金投資到農業產業。但以農村信用社為主的農業信貸支持體系明顯滿足不了農戶的資金需求。

(3)生產補貼的比較。俄羅斯的生產補貼政策是基于農作物的種植面積和牲畜養殖的頭數給予生產者補貼，目的是鼓勵生產者進行特殊產品生產。例如，當農民生產的土豆遠遠滿足不了市場需求時，政府就會對土豆實施種植補貼政策，即種植土豆的面積越大獲得政府給予的生產補貼就越多，從而鼓勵和引導農戶增加土豆種植，以此滿足市場的需求。數據顯示，2006—2007年俄羅斯對單項商品的轉移支付就達到了生產者支持的76%，這說明生產補貼是俄羅斯政府支持農業生產者的重要手段。

20 世紀80年代中期，印度政府開始對農業投入品進行補貼，主要是對化肥、能源和農業機械補貼。①化肥補貼。主要是采取政府定價、對生產商和進口商給予直接補貼，并由政府承擔運費，直接降低了農民的化肥購買價格，減少了生產成本投入，間接增加了農民收入［13］。②給予灌溉用電和用油財政補貼。印度對農業用電區別對待，生活在貧困線以下的農戶可免費用電，一般農戶灌溉用電是免費的，其他用電享受一定的優惠。③農業機械補貼。即對特定的農業機械給以價格優惠，差價則由政府的財政撥款進行補貼。

中國的生產補貼主要有兩種。一是面積補貼，2004年開始，政府對農業實施直接補貼，即根據農戶的耕種面積給予農業補貼，耕種面積越大，得到的補貼就越多。二是投入補貼，從2004年開始，中國政府對種糧農戶實行種糧直接補貼、良種補貼、大型農機具購置補貼等政策，以促進農民增收。

俄羅斯、印度和中國都采取了生產補貼措施支持農業發展。從三國的具體操作方式看，最大的不同之處就是給予補貼的對象。俄羅斯的補貼對象是特殊農產品的生產者，而印度和中國的補貼對象包括了所有的農業生產者。

(4)稅收支持的比較。在“金磚五國”中，采用了稅收政策來支持農業的有中國和南非。中國的稅收支持主要是改革農業稅。2000年前，政府對農戶征收各種農業稅。2000年以后，為了減輕農民負擔，政府開始對農業稅進行改革，并逐步減少農業稅的征收。2004年，中國政府宣布在5年內逐步取消農業稅。事實上，中國于2006年就徹底取消了農業稅。

為促進農業發展，南非政府也實行了稅收優惠政策。具體的征收方式為:將一年一次全額征收改為3年分批次征收:第一年征收當年農業稅的50%;第二年除征收當年農業稅的50%外，再征收前年農業稅的30%;第三年除征收當年農業稅的50%，前年農業稅的30%外，再征收前年農業稅的20%。另外，為提高家庭農場農業機械化應用水平，從2000年開始南非政府實行了“柴油退稅制度”，免除因農業生產使用柴油的燃油稅金［14］。

中國和南非的稅收支持都是從農戶的支出入手，通過減免稅款或者將稅款進行分期征收，減少農戶的支出和負擔，從而間接地增加農戶的生產投入資金，保證農戶的農業生產活動得以正常運行，促進農業發展。

1.2 一般服務支持政策

一般服務支持政策是指國家為了從整體上提高農業生產水平，改善農業生產條件而為農業做出的一般服務。包括農業技術研究與開發、農業和農村基礎設施建設、鼓勵農業合作社發展和提供農業保險等支持和保護農業發展的政策。BRICS五國的一般服務支持政策見表2 所示。

表2 BRICS 五國的一般服務支持政策

(1)在農業技術研究與開發方面。BRICS 五國都非常重視農業技術研究與開發，但是由于各國的農業發展目標不同，各國的農業技術研究與開發服務也是存在差異的。

在研究方向上，BRICS 五國的農業技術研究方向是存在差異的。巴西立足于發展生態農業，比較重視農業生物技術、生物工程技術、轉基因技術、有機農業技術的研究與應用。印度和中國都屬于人口大國，糧食能自給自足是關鍵。中國和印度都是以提高糧食的產量為目標，兩個國家都非常重視有助于改良品種和增產技術研究。如良種培育、轉基因技術、遺傳技術在兩國都取得了長足進步。中國的超級稻和印度的高產小麥就是典型的代表。南非卻是以為滿足小家庭農場對農業技術需求為目標。南非相對重視農業領域基礎性研究，內容包括農業生產方法、農業產品營銷方法等內容，主要由國內的農業大學負責。而俄羅斯的農業研究相對比較多樣化，既涉及了動植物遺傳育種、生物技術研究，又有關于改良土壤的微量元素的施用、新工作方法和農業機械改進等研究。

在技術推廣方式上，BRICS 五國的農業技術推廣方式也是存在差異的。在巴西，主要研究機構是巴西農業部下設的農牧業研究公司，技術推廣主要依靠農牧業研究公司在全國設置的3000 多個技術推廣站。印度是一個軟件大國，積極推廣計算機網絡技術在農村的普及和應用，再通過農業網站、呼叫中心、視頻頻道等為農民免費提供農業技術咨詢。在中國，一方面政府依靠技術推廣站向農戶傳播農業技術，另一方面政府還建立了國家、省、市、縣四級農業信息服務平臺，加快農業信息化建設。

(2)在農業基礎設施方面。從圖1 中可以看出，在巴西、中國、俄羅斯和南非四國中，巴西支持農業和農村基礎設施建設的支出最多，每年的投入資金都高于其他三個國家。1995—2009年中國在支持農業和農村基礎設施建設方面的投入是逐年增加，并越來越接近巴西。而南非對農業和農村基礎設施的建設投入主要以2007年為分水嶺，在2007年前，南非在支持農業和農村基礎設施建設方面的投入也是逐年增加，但2007年之后出現了下降趨勢。俄羅斯在支持農業和農村基礎設施建設方面的投入的變化是比較大的，幾乎是一高一低的起伏變化。

在印度，有關農業電力和灌溉設施、農村水源、農村通訊、農村道路、農村電氣化、農產品市場等基礎設施建設的費用，將全部由政府承擔，極大地減輕了農民負擔，促進了農業和農村的發展。如2005—2006年度政府制定了一個投資1210億盧比(約27 億美元)的發展計劃，包括加速灌溉計劃、農村道路、農村水源供給、農村電氣化、農村住宅、通訊等6 個方面。

(3)在鼓勵農業合作社發展方面。巴西在農村地區建立了供銷、漁業和電氣化三種不同形式的合作社，它們各自發揮著不同的作用。以電氣化合作社為例，其主要職能是籌集資金用于農村供電設施的修建，管理農業用電的收費和征稅，推動區域性經濟開發，以改善農民的生產和生活條件。

印度農業合作社種類繁多，按其職能和主要經營方向可以分類為:農業信用合作社、農產品生產合作社、農產品銷售合作社、生活服務合作社。政府通過對各種合作社的支持與建設，達到了促進農業生產發展，提高農產品商品化程度以及改善農民生活的目的。

圖1 1995—2009年巴西、中國、俄羅斯和南非基礎設施建設的投入情況

巴西和印度都是積極鼓勵各種農業合作社發展的。兩國的農業合作社都主要是細化和專業化政府支持農業發展的部分職能，都是有針對性地成立農業合作社來解決相關的農業發展問題。目的是通過農業生產者的參與，有效地解決農業發展的問題，進一步促進農業發展和農村建設。

(4)在實施農業保險支持方面。巴西農業保險始于1939年國家再保險公司的建立。由中央銀行獨家經營，其他銀行只作為代理;分備耕、種植、管理、銷售4 個階段進行保險;保險金額以生產成本為上限。當災難發生時，由中央銀行調查確認后，負責按保險金額賠償［7］。該政策有效地幫助農業生產者減小農業生產風險，保護了農業生產者的利益，極大地提高了農業生產者生產積極性，促進了農業發展。

2 BRICS 五國農業支持水平比較

2.1 生產者支持水平比較

由于OECD 對印度的農業支持水平研究比較遲，目前OECD 數據庫上尚未公布有關印度的農業支持水平的數據，故圖中沒有列出印度的生產者支持估計值的折線圖(見圖2)。但通過其他學者的研究可以得到有關印度生產者估計值的變化情況:1995—1997年的% PSE 平均值是-11.6%，此后迅速轉為正值，1999年曾達到26.7%。按照2000年以來的增速，2003—2005年的平均值是19.5%，以下分析將結合這一研究結果來進行。

從生產者支持估計值占生產者收入的比重(%PSE)來看，俄羅斯的生產者支持水平是最高的，接近了20%。印度的支持水平也幾乎達到了俄羅斯的水平，%PSE 值達到了19%左右。而中國和巴西的%PSE 值在2000年前都是比較低的，普遍低于5%，甚至還出現過負值。但在2000年后，都有了好轉，并迅速達到了5%以上。南非的生產者支持水平則幾乎都保持在5%和10%之間，表現得比較穩定。因此，五國的生產者支持水平排名大概依次是俄羅斯、印度、南非、中國、巴西。

從生產者支持估計值占生產者收入的比重(%PSE)的走勢來看，在2000年后，俄羅斯和中國的%PSE 值都呈現不斷往上增長之勢，只出現了個別年份的大幅度下跌起伏，如俄羅斯的2005年，中國的2008年。這可能與該國家該年的經濟發展狀況有關。如，中國2008年的經濟發展不景氣，顯然影響了政府對農業生產者的支持力度，自然%PSE 值就出現了明顯的下跌。印度的生產者支持水平在20 世紀90年代初尚處于負狀態，但隨后迅速轉正，并呈逐年上升之勢。巴西的生產者支持水平在2000年后的就相對比較穩定，保持在5%左右。這是出于巴西的農業支持政策年年變化不大有關。而南非則是一高一低的起伏變化，表現得相當不穩定。但南非的生產者支持水平在這五個金磚國家中算是中等水平，代表了“金磚五國”的平均水平。

2.2 一般服務支持水平比較

從圖3 中可以明顯地看出，中國每年在一般服務支持的投入量上遠遠大于巴西、南非和俄羅斯，并呈現逐年增加的趨勢。而巴西、俄羅斯和南非三國每年的一般服務投入量，幾乎不高于5000 百萬美元，其中，南非的投入量最少，也是最穩定的，1996—2009年的一般服務支持投入量的數值連起來就是一條直線，表明1996—2009年南非在一般服務支持上每年的投入量幾乎沒有變化。俄羅斯和巴西的一般服務支持投入量也很穩定，但總體略高于南非。俄羅斯的一般服務支持投入量在2000年后也是成逐年上升之勢，但增長非常緩慢。從一般服務支持的投入量看，一般服務支持水平從高到低依次是中國、俄羅斯、巴西、南非。

圖2 1996—2009年巴西、中國、俄羅斯和南非的%PES 變化情況

印度也非常重視政府對農業的一般服務支持，每年都投入了大量的資金用于農業科研開發和技術推廣，農業、農村基礎設施建設和支持各種農業合作社的發展。1994年，印度用于支持農業科研開發和技術推廣的資金就高達GDP 的0.9%，占農業總預算的1/5 以上，達到了發達國家的水平。加上農業、農村基礎設施建設又全是靠政府投資。可見，印度每年用于一般服務的投入資金是巨大的，并有可能高于中國。

3 我國農業支持政策的取向

從BRICS 的國內農業支持政策看，五國都是偏向于采取生產者支持和一般服務支持政策來支持農業的發展。在生產者支持方面，普遍運用了價格支持、農業補貼和信貸支持的措施，主要是通過在生產環節減少農業生產者成本支出和增加資金支持，在農產品流通環節保證農產品能脫銷，從而增加農業生產者的收入，提高農業生產者的生活水平，促進農村建設和發展。在一般服務支持方面，五國都根據具體國情和農業發展目標，有針對性地進行農業技術研究，并積極推廣和運用。同時，五國也重視農業、農村基礎設施的建設，每年都投入了大量資金進行基礎設施建設，目的是促進農業和農村發展。此外，巴西和印度還采取了鼓勵農業合作社發展的措施，通過專業化的合作社進一步推動了農業的發展，保障了農戶的利益。在農業支持水平方面，五國的生產者支持水平和一般服務支持水平都各不相同。雖然某個國家的生產者支持水平在“金磚五國”中算是最高的，如俄羅斯已經達到了20%，但相對于OECD 國家來說，這都是遠遠不夠的。總而言之，“金磚五國”的農業支持水平還遠達不到OECD 國家水平，尚需要積極加大農業支持的投入和力度。

根據以上比較，本研究認為，對于當前以及今后一段時期，我國的農業支持政策需擴大信貸支持，建立以商業銀行為主的低利率支農信貸體系;需降低農業生產者的從業風險，建立健全的農業保險制度;鼓勵農村發展各種有地域性的農業合作社，引導農業生產的專業化、信息化和科技化，促進農業信息交流;需加大農業科技投入，提升農產品國際競爭力，促進農產品出口;需增加農業支持總量，并合理調整支持結構，提高農業支持水平。

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