食品安全治理的國際經驗及其啟示

◎牛少鳳

十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了重大戰略部署，其中一個十分突出的亮點就是首次在黨和國家的最高層面提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全新提法。因而，針對作為創新社會治理體系當中十分重要一環的食品安全問題，本文旗幟鮮明、與時俱進地提出“食品安全治理”的概念與說法。

筆者嘗試這樣界定“食品安全治理”：構建以“政府、企業、市場、公眾”為主體的“四位一體”現代治理體系，建立以“嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責”為核心的現代治理制度，不斷提高食品安全治理能力，從而實現食品安全監督管理上的多向互動、協調共治的一種良性狀態。如何更好地往這樣的方向發展呢？應該說，研究借鑒國外特別是發達國家在食品安全監管方面的成功經驗，無疑對中國構建食品安全治理體系、提高食品安全治理能力具有重要意義。

第一，學習借鑒國外食品安全監管有益經驗。國際上比較共同的經驗大致可以概括以下幾個主要方面：形成了一套相對內化的食品安全道德體系作為保障治理的前提，構建了一套相對完備的食品安全法規體系作為保障治理的基石，制定了一套相對嚴格的食品安全標準體系作為保障治理的準繩，形成了一套相對高效的食品安全監管體系作為保障治理的主體。

1.通過法律的形式明確監管部門的權力、義務和責任。國外食品安全管理結構出現由分散化向集中化發展的趨勢，即由原先的多部門分散管理或單一部門管理，向“一個部門監管為主，多個部門為輔”的合作管理結構演變。比如，美國最新的《FDA食品安全現代化法案》中，對FDA（美國食品和藥物監督管理局的簡稱）的權力范圍、職責、義務等做出了詳細的規定。日本政府在2003年成立了國家食品安全委員會，專門負責食品安全監管的協調和領導工作，負責組織協調各個相關職能機構的監管工作。總的來說，發達國家所采取的單部門監管體制，或由一個部門統一協調的綜合性監管體制，在實際運作中，發揮主管部門核心作用的同時，部門之間相互合作，充分發揮各自的職能作用，從而保證監管成效。

2.構建從“農田到餐桌”全過程監控體系，實現了從“事后控制”到“事前預防”的轉變。具體環節包括生產、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監管對象包括化肥、農藥、飼料、材料、運輸工具、食品標簽等。通過全程監管，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險加以防范，避免重要環節的缺失，并以此為基礎實行食品追溯制度。其中歐盟就通過食品追溯制度來要求飼料、食品經銷商，對原料來源進行記錄保存，農民或養殖企業對飼養牲畜的詳細過程進行記錄；建立轉基因生物跟蹤系統，要求生產企業及食品經營者保留其經手的轉基因食品的詳細信息，這些信息保留時間不得少于5年，以此確保對轉基因食品的可追溯性。

3.制定較為完善的食品安全標準與較為嚴密的法規。構建立體層次，多方面的農產品質量安全管理立法，由議會通過法律來對食品質量安全管理做出較為原則的規定外，大量的法律條文的細化和技術性規定都授權行政機關以法令和條例的形式做出。這種不同層級、不同方面的農產品質量安全管理法規互相配合而又各有側重，形成比較嚴密的農產品質量安全管理法規體系，法律法規涵蓋所有食品類別，涉及整條食物鏈的各個環節，為農產品質量安全管理提供了充分的法律依據和執法手段。從標準來說，當前最重要的國際食品標準有兩大系統，ISO系統的食品標準和CAC系統的食品標準。各個國家也相應制訂國內統一的標準體系。美國的食品標準分為三個層次：一是國家標準，由政府機構制訂；二是行業標準，由民間團體如美國奶制品學會等制定；三是企業標準，由農場主或公司制定的企業操作規范，其中最有權威性的是行業標準，是美國標準的主體。

4.重視建立科學先進的檢測技術體系。發達國家非常重視食品衛生安全檢測體系的建設，并通過先進檢測體系進行食品質量與衛生安全的監管。美國聯邦谷物檢測系統，包含樣本檢測和監督系統、主觀檢測和評價系統、市場監控和早期預警計劃等，機構組織嚴密，技術先進。實施國家質量保證“質量控制計劃（QA/QC）”，是所有官方檢驗機構參與的統一體系。歐盟國家政府檢測檢驗則是圍繞建立（HACC）系統而進行的，強調生產企業利用（HACCP）來監督和控制生產操作過程，檢驗檢測可以在可能發生危害的任何環節進行。這樣操作保證了檢測標準在統一體系下進行，增強了不同標準的協調性。荷蘭建立了完善的食品檢測檢驗體系，包括商品檢驗、農藥殘留物檢測、污染物檢驗、獸藥殘留物和激素檢測等。德國的食品安全檢測檢驗體系有三個環節，一是企業自我檢測檢驗；二是中性外部機構的檢測檢驗：三是政府檢測檢驗，由德國農業部下屬的消費者健康保護與獸醫學聯邦研究所承擔。

5.強調第三方力量，社會公眾參與食品安全監管程度較高。明文立法規定了公眾對食品安全政策的知情權和參與權。公眾通過互聯網向消費者協會等組織和管理部門及時反映食品安全方面的問題，監督食品質量安全。社會公眾參與食品安全監管可以直接為政府監管部門提供食品安全信息，有利于監督食品安全行政監管部門執法的公正性，促進督促立法機構強化食品安全立法，強化食品安全司法監管。美國特別重視公眾的食品案例知情權，強調每一項政策制定過程中的透明性，通過已建立的有效的食品安全信息系統來實現全信息披露、信息采集、風險分析及信息反饋等工作。

第二，著力構建中國食品安全新型治理體系。食品安全問題牽一發而動全身，食品安全保障治理同樣如此。從戰略前瞻的角度來看，必須在一個“合”字上下功夫，整合部門、整合職能、整合力量，加快構建以“政府、企業、市場、公眾”為核心支柱的“四位一體”的新型治理體系。其中，政府為治理主體、企業為責任主體、市場為配置主體、公眾為參與主體。

1.政府承擔食品安全治理主體的職責。確立起政府是第一治理主體及相關責任人的理念與實踐標準，并不反對發揮市場配置作用或群眾監督作用的提法。之所以做這樣的強調，無非是為了更加突出政府在食品安全問題上的擔當，以引起更為高度的重視。因為，如果首先強調其他主體的職責，就有可能因此而削弱政府的職責，或者作為敷衍借口、或者作為搪塞理由。因此，正是在這個意義上，要特別強調政府的“有作為”，經過一個較長時間“有為而治”的努力，最終可能達到“無為而治”。但在現階段以及可以預見的以后階段，政府在食品安全問題上的職責當仁不讓。在食品安全治理體制方面，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經明確提出：“完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全。”在朝著這一方向逐步改革到位的過程中，當前的主要任務就是要充分發揮國務院食品安全委員會統一領導和食品安全委員會辦公室協調指導作用，統籌研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協調聯動機制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

2.企業承擔食品安全責任主體的職責。企業在食品安全方面的責任主體承擔，從已有事實和發展規律來看，一般來說，存在著這樣一個循序遞進的三個生產經營階段，第一是有意違背食品安全要求的生產經營階段，算是不顧公益、不講誠信的利潤最大化；第二是消極被動遵守食品安全法規的生產經營階段，算是被動遵守、有所收斂的利潤最大化；第三是積極主動遵守食品安全法規的生產經營階段，算是君子愛財、取之有道的利潤最大化。那么，如何在今后發展中讓企業基本上進入到第三個生產經營階段呢？對策不外乎也是三個，一是加大懲戒力度，使企業“不敢”危害食品安全。二是加大市場監管力度，使企業“不能”危害食品安全。三是加大教育力度，使企業“不愿”危害食品安全。從長遠及根本來看，治本之策當然還是核心價值觀上的教育引導及固化。企業一旦認識到樹立社會責任感的意義作用，認識到保障消費者的安全和健康是企業的第一要務，特別是認識到社會責任和利潤并不矛盾，社會責任是企業生存和發展賺取長期利潤的保障，食品安全問題之解決就可以算是大功告成了。

3.市場發揮在食品安全治理方面的資源正向配置的決定性作用。市場機制從根本上說就是通過價格所引導的供求關系實現資源的最優配置。簡言之，就是我們日常所說的優勝劣汰。充分發揮市場在食品安全保障與促進方面的重大導向作用，是全面、徹底、長效解決食品安全問題的關鍵一招。國外成功經驗表明，只有市場無形之手有效介入引發食品安全的問題企業，才能形成企業自覺維護食品安全的良好狀態。從這個意義上說，隨著市場秩序的不斷完善，一方面，通過市場機制中的懲罰機制達到使不法企業“永不錄用”的根本目的，讓所有危害食品安全的不良不法企業永久性退出食品領域。另一方面，通過市場機制中的激勵機制，使誠信經營所獲取的收益遠遠大于失信所可能帶來的一時一地之蠅頭小利。因而，必須給企業講清楚其中的利害關系，講清楚違背食品安全法律法規必遭重罰的道理，從而促使企業自覺主動地從理念更新、技術改進、管理創新、道德文化建設等路徑來提升自身的競爭力，并自覺地將外在的制度、規范內化為內在的道德信念，進而滲透于維護食品安全的全部過程、各個環節中去。

4.公眾發揮食品安全社會化監督的重要作用。這里所說的公眾是廣義上的，既包括一般意義上的老百姓，也包括高度發達的各種新聞媒體。就二者的作用而言，其實是互補共通的。媒體具有專業性，老百姓具有廣泛性。在目標上，二者殊途同歸，共同服務于保障食品安全這一神圣使命。俗話說，群眾的眼睛是雪亮的。大家在用這句話時，往往只是注意到了這句話的字面含義，即人民群眾會感受一切、發現一切，是有形的監督者。但是人們往往忽視了其字面背后的問題，即這一客觀有形的監督能否有效、怎么有效呢？事實上，這才是更為重要的方面。群眾如果只是能夠看在眼里、急在心里，卻毫無招架之法、還手之力，這并不是群眾監督意義上的監督，也就是說，更為重要的是要體現在監督的成效上。因而，食品安全的公眾參與、公眾監督，要更加注重對可操作性機制的研究、設計與運用。在公眾對食品安全的參與意識日益增強的今天，當務之急的工作就是提高公眾參與食品安全事務的能力與拓寬公眾參與食品安全工作的渠道。一方面，可以加強對公眾的食品安全宣傳教育，對公眾進行食品安全方面專業化知識的普及和培訓，提高他們的參與能力。另一方面，政府積極通報相關信息，鼓勵消費者參與食品安全治理。

第三，建立健全中國食品安全現代治理制度。2013年底召開的中央農村工作會議上明確提出“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”以確保人民群眾“舌尖上的安全”。從戰略前瞻的角度來看，這就要求，在建立健全中國食品安全現代治理制度方面，必須在一個“最”上下功夫。

先看一則最新新聞報道，2014年1月監察部通報五起危害食品安全責任追究典型案例，共給予46名責任人員黨紀政紀處分或組織處理，8人因涉嫌犯罪被移送司法機關處理。從中可以看出，隨著2014年全面深化改革大幕的正式拉開，食品安全治理的最嚴格制度已經初現端倪、可見一斑。

1.最嚴謹的標準。如果說法規是實現食品安全保障治理的“利劍”，那么，標準就是實現食品安全保障治理的“天平”。國際經驗表明，食品安全標準既不能缺失，又不能太低，也不能相互抵牾。歷史地看，我國有食品、食品添加劑、食品相關產品國家標準、行業標準、地方標準共計超過7000項，比較多地存在著標準交叉、重復、矛盾的問題。針對這一情況，2012年原國家衛生部等8部委聯合發布的《食品安全國家標準“十二五”規劃》提出，在標準清理基礎上，要在2015年年底完成標準整合工作。統計數據顯示，經過一年多的清理，我國現行食品標準合計4934個。據新組建的國家衛生和計劃生育委員會今年初宣布，2014年我國將完成50%的食品安全標準整合工作，2015年在這個基礎上進一步完善，形成中國國家食品安全的標準體系。

2.最嚴格的監管。近年來，我國食品安全監管力度不斷加大，但漏洞仍然存在。有研究指出，當前我國政府在食品安全監管不力方面主要表現為，對養殖源頭監管不到位，對流通于市場的畜禽及其產品監管不到位，對不安全的畜禽及其產品銷售行為打擊不到位。對此，加強政府食品安全方面的監管，必須學習借鑒發達國家有關做法，關鍵是建立起覆蓋“從農田到餐桌”全過程的最嚴格的科學監管制度。重中之重是盡快建立起跨部門協調的、統一且具有獨立權威的食品安全監管機構，為此要以全面深化改革為重大契機，不斷完善政府食品安全監管機構的機制設計。

3.最嚴厲的處罰。從現狀來說，目前我國對食品安全違規違法行為的懲罰力度尚不夠，并且成為人們較多指責的一個主要方面。這次中央農村工作會議明確提出對食品安全事故要實行最嚴厲的處罰，應該來說，國家已經有了堅強決心與堅定信心。學界已經提出的建立懲罰性賠償制度，從國外成功經驗來看，這不啻為一種好辦法。該制度的建立至少在兩個大的方面具有重要作用，一個是極大增強普通消費者對食品安全問題的監督和舉報動力。另一個就是可以極大調動律師提起公益訴訟的積極性。當前，建立落實這一制度的關鍵還是在于立法部門和司法部門積極承擔相應職責，推動這一制度的成功實踐。

4.最嚴肅的問責。加強行政問責是建立高效廉潔政府的必然發展趨向。食品安全領域建立最嚴肅的問責，是大勢所趨。目前，從總的來說，我國還沒有一部完整的行政問責法，在行政問責法律法規方面多是條例和規定，效力較低。在食品安全領域來說，沒有一部專門的食品安全行政問責法。因此，借鑒發達國家經驗，首要的是抓緊研究制定相應的行政問責法律來規范食品安全問責的程序，細分各部門的權限及責任，從而使我國的食品安全行政問責不斷走向制度化、法律化、統一化。