處理好農(nóng)民工市民化成本分攤的五大關(guān)系

◎胡擁軍 高慶鵬

加快推進農(nóng)民工市民化是當前以及未來較長時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務。黨的十八屆三中全會明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步提出了加快推進農(nóng)民工市民化的具體要求。根據(jù)國家統(tǒng)計局監(jiān)測數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)民工總數(shù)超過2.6億人，其中外出農(nóng)民工超過1.5億人。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，絕大部分農(nóng)民工盡管在職業(yè)上實現(xiàn)了非農(nóng)化，但在戶籍身份上尚未實現(xiàn)非農(nóng)化，無法平等共享城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等方面的公共服務，呈現(xiàn)顯著的“半城鎮(zhèn)化”特征。

自改革開放以來，盡管統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，但農(nóng)民工市民化進程明顯滯后，其癥結(jié)在于沒有處理好農(nóng)民工市民化成本的分攤問題。所謂農(nóng)民工市民化成本，是指使農(nóng)民工在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面全面向城市市民化轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量，其分攤機制能否理順決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成效。結(jié)合國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗以及國內(nèi)各地探索，加快推進農(nóng)民工市民化需要圍繞其成本分攤問題重點處理好如下五大關(guān)系。

第一，處理好政府分攤與市場分攤的關(guān)系。

農(nóng)民工市民化成本一般包括因新增城鎮(zhèn)人口而產(chǎn)生的水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、文教體衛(wèi)等公共設(shè)施的投資，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險等社會保障費用，就業(yè)培訓、文化保健、最低生活保障等社會福利、社會救助支出，以及為適應城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔的公共成本，也包括企業(yè)、個人需要承擔的市場成本。然而，已有的政策研究，往往把企業(yè)、個人承擔的市場成本與政府承擔的公共成本混為一談，客觀上夸大了加快推進農(nóng)民工市民化的公共財政支出壓力。以醫(yī)療保險為例，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個人按工資的2%繳納，各地政府只承擔城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的經(jīng)辦費用和彌補城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險費用缺口，只有當農(nóng)民工隨遷子女、父母等參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險時，才需要當?shù)毓藏斦枰岳U費補助，而目前一些研究將所有繳費補助都算在了當期成本中。因此，加快推進農(nóng)民工市民化亟需正確理清政府、企業(yè)、個人在農(nóng)民工市民化成本上的分攤責任，既要避免夸大政府的公共財政支出規(guī)模，也要避免向企業(yè)、個人甩包袱的傾向。

第二，處理好中央分攤與地方分攤的關(guān)系。

農(nóng)民工市民化是一個涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務供給、社會福利保障的系統(tǒng)工程，需要中央與地方政府龐大的公共財政支出。一方面，在現(xiàn)行財稅體制下，財權(quán)向中央上移、事權(quán)向地方下放造成了地方政府無力承擔農(nóng)民工市民化的各項公共支出；另一方面，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎(chǔ)調(diào)適，尚未建立起針對農(nóng)民工及其隨遷家屬跨區(qū)流動的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機制。因此，為了加快推進農(nóng)民工市民化，亟需合理調(diào)整中央與地方政府在農(nóng)民工市民化中的支出責任。一是根據(jù)公共支出的外溢性優(yōu)化中央與地方政府的分攤責任，中央政府承擔跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保險、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務需要全國統(tǒng)籌部分，地方政府承擔公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導等地方性公共事項。二是根據(jù)農(nóng)民工群體的跨區(qū)性優(yōu)化中央與地方政府的分攤責任，中央政府重點解決跨省流動農(nóng)民工的市民化成本，地方政府重點解決省內(nèi)流動農(nóng)民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點考慮中央轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)民工社保、醫(yī)療、教育等民生需求的覆蓋，建立農(nóng)民工市民化專項補助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。

第三，處理好輸入地分攤與輸出地分攤的關(guān)系。

據(jù)統(tǒng)計，2012年全國跨省流動農(nóng)民工為7647萬人，占外出農(nóng)民工總量的46.8%，其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農(nóng)民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農(nóng)民工輸出地。然而，盡管農(nóng)民工成為輸入地產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為輸入地經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻，但他們無法在輸入地享受各項公共服務，仍然由輸出地政府承擔其相應的新農(nóng)村養(yǎng)老保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療、子女義務教育以及留守老人的各項公共支出，實際上形成了經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的輸出地補貼經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的輸入地。以河南省為例，2011年跨省轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工大約1200萬，處于義務教育階段的留守子女據(jù)估計有160萬，按生均教育事業(yè)費估算，僅此一項需要年均財政支出70億元。因此，為了加快推進農(nóng)民工市民化，亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補償機制，針對農(nóng)民工在輸出地享受社會保障、子女教育等公共服務的情形，探索輸入地對輸出地轉(zhuǎn)移支付、對口支援等形式的利益補償形式，加快推進輸入地基本公共服務覆蓋農(nóng)民工群體。

第四，處理好一次性成本分攤與連續(xù)性成本分攤的關(guān)系。

農(nóng)民工市民化成本既包括需要一次性投入的市政、醫(yī)院、學校、保障房以及相關(guān)的公共管理服務設(shè)施等，也包括需要按年度支出的社會保障、低保救助、義務教育、衛(wèi)生保健等。從農(nóng)民工市民化成本分攤的時間維度來看，一個誤區(qū)是把按年度連續(xù)支出的成本加總后與一次性成本混為一談，其結(jié)果是誤判了農(nóng)民工市民化的一次性投入規(guī)模，無法正確反映各年度農(nóng)民工市民化成本的分攤情況。以義務教育為例，按照“兩個為主”的方針，除了為農(nóng)民工隨遷子女新建公辦學校是一次性投入外，生均教育事業(yè)費實際上是按學年度投入的，因此輸入地政府對農(nóng)民工隨遷子女的義務教育投入并不會帶來較大的財政壓力。此外，在農(nóng)民工市民化成本中，除了需要一次性支出的即期成本外，相當一部分是需要未來連續(xù)支付的遠期成本。以養(yǎng)老保險為例，2012年農(nóng)民工平均年齡約37歲，如果在輸入地參與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的話，其養(yǎng)老保險的支付需要等農(nóng)民工年滿60歲后才會發(fā)生，其繳納的養(yǎng)老保險費用一定程度上還能彌補當期養(yǎng)老保險的支付缺口。

因此，為了加快推進農(nóng)民工市民化，需要在較長的時間維度里處理好一次性成本分攤與連續(xù)性成本分攤的關(guān)系，著力實現(xiàn)不同年份之間的平滑分攤，一方面充分利用市場機制、引入社會資本來促進市政、醫(yī)院、學校、保障房等一次性投入在較長時間內(nèi)的分攤，另一方面對需要連續(xù)支出的公共服務、社會福利等支出項目，需要建立可持續(xù)的財政保障機制，把農(nóng)民工市民化的連續(xù)性公共支出項目納入中長期財政預算框架，并針對需要遠期支付的養(yǎng)老保險，將社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，消除“混賬”、“空賬”，逐步做實個人賬戶。

第五，處理好成本分攤責任與成本分攤能力的關(guān)系。

農(nóng)民工市民化成本的合理分攤既要理清政府、企業(yè)與個人的成本分攤責任，也要綜合考慮不同主體的成本分攤能力。從農(nóng)民工來看，農(nóng)民工自身承擔市民化個人成本的能力相對薄弱。2012年外出農(nóng)民工人均月收入2290元，扣除生活成本月均結(jié)余1557元，以按城鎮(zhèn)職工標準繳納“五險一金”為例，僅此一項，農(nóng)民工需要支出的費用就占到其工資額的23%左右，因此亟需探索參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的辦法對低收入農(nóng)民工予以繳費補助。

從用工企業(yè)來看。在原材料、勞動力、資金等投入成本上漲以及國內(nèi)外市場需求乏力的情況下，企業(yè)利潤率普遍較低。據(jù)統(tǒng)計，2011年中小企業(yè)整體利潤率已不足3%，如果以按城鎮(zhèn)職工標準為農(nóng)民工繳納“五險一金”的話，需要新增支出占工資總額47%的費用，將大幅提升中小企業(yè)的社保成本，因此需要考慮農(nóng)民工用工企業(yè)的實際情況調(diào)整其繳費標準、設(shè)立繳費分檔、建立繳費補貼等。

從政府來看，中央到地方各級政府在農(nóng)民工市民化中的成本分攤責任與財政保障能力匹配失衡。2011年中央本級財政收入占全國財政收入總額的49.4%，而中央本級財政支出占全國的比例僅為15.1%，與中央相比，各級地方政府分攤市民化成本的財政保障能力相對薄弱，這就需要逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。根據(jù)2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，中小城市與建制鎮(zhèn)是加快推進農(nóng)民工市民化的重點，但是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，“職能同構(gòu)”的五級城市（鎮(zhèn)）政府之間的利益博弈，導致各級城市政府之間財權(quán)與事權(quán)的分配失衡，各級中心城市通過行政資源集中實現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)的壟斷式自我擴張，而吸納大部分農(nóng)民工就業(yè)的中小城市與小城鎮(zhèn)則無法獲取充足的公共資源，因此，要穩(wěn)步推進強縣擴權(quán)改革，對工商、稅收、投資、土地等管理權(quán)限有序下放到縣級城市政府，穩(wěn)步推進合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，賦予經(jīng)濟社會發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)建立一級獨立財政和行政管理體制，提高中小城市與小城鎮(zhèn)為農(nóng)民工安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務供給的財政保障能力。

總體而言，協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化成本分攤的五大關(guān)系是一個廣泛的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，也是一個全面的制度創(chuàng)新過程，更是全面深化改革的具體體現(xiàn)，它將深刻影響農(nóng)民工市民化推進進度和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成效。