讓市場在資源配置中起決定性作用

◎劉世錦

作者系國務院發展研究中心副主任，研究員。本文是作者為徐洪才新作《變革的時代：中國與全球經濟治理》所作的序。

中國共產黨十八屆三中全會在理論上的一個重大突破，就是提出了讓市場在資源配置中起決定性作用。而建立統一開放、競爭有序的市場體系，是市場起決定性作用的基礎。在新的形勢下，完善市場體系最重要的就是要建立公平開放透明的市場規則。

首先，必須充分認識到，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系是使市場在資源配置中起決定性作用的緊迫要求。建立和完善統一開放、競爭有序的現代市場體系，是我國發展社會主義市場經濟過程中的一項基礎性任務。改革開放以來，我國市場體系建設取得了重要進展。從產品市場看，確立了市場在供求調節中的主體地位，基本形成全國統一的市場體系。到2012年，社會消費品零售總額、農副產品收購總額和生產資料銷售總額中，市場調節價的比重均在98%以上。要素市場化改革也取得了重要進展，市場配置要素資源的能力明顯增強。

但是，我國市場體系尚不完善，難以適應產業轉型升級和經濟發展方式轉變的要求。具體表現在市場開放性不夠，部分領域存在不當準入限制；競爭公平性不夠，市場分割和地方保護現象時有發生；市場運行透明度不夠，人為制造尋租空間；部分基礎產業和服務業價格尚未理順，存在嚴重扭曲；要素市場發育滯后，要素配置效率亟待提高等等。總的來看，盡管我國市場體系建設取得了長足進展，但與建立統一開放、競爭有序的市場體系預期目標還有相當大的距離。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，真正使市場在資源配置中起決定性作用，必須加快相關領域改革，使新形勢下市場體系建設取得實質性進展。

其次，還應該認識到，完善市場體系最重要的就是建立公平開放透明的市場規則。市場體系是依照特定規則運行的，市場主體是遵循特定規則相互博弈的。市場規則不同，市場體系運行的方式和效率將大相徑庭。完善市場體系，最重要的是建立公平開放透明的市場規則。為此，《決定》提出了一系列重要改革舉措。

一是實行負面清單準入管理方式。政府列出禁止和限制進入的行業、領域、業務等清單，清單之外的領域都可以自由進入，即所謂“法無禁止即可為”。負面清單只管企業“不能做什么”，與正面清單規定企業“只能做什么”相比，為市場發揮作用提供了更大空間，體現了在政府與市場關系上思維方式的重要轉變。負面清單大幅度收縮了政府審批范圍，條款相對清晰，有助于實質性推動政府審批制度改革，提高政府工作效率，減少自由裁量權和相應的尋租空間。負面清單不再提出“鼓勵類項目”，企業發展將更多依靠自身在市場上的競爭。而當存在“鼓勵類項目”時，有些企業拿著“批條”尋求優惠政策支持，不利于公平競爭，也助長了產能過剩。從國際上看，負面清單管理方式最早出現在對外投資領域，這次將其推廣到我國國內市場，平等地適用于國有與非國有、內資與外資企業，表明了我國以開放促改革、建設高水平市場經濟體制的勇氣和決心。

二是實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。一些年來，或明或暗地出現了不少地方保護、分割市場、限制公平競爭的“土政策”和“潛規則”。這些做法短期內看起來似乎有利于當地發展，但由于扭曲了資源配置、有悖公平競爭原則，并引發地方之間的過度競爭，從長期看，對全局發展不利，對本地發展也不利。所以，《決定》強調指出，要嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為，反對地方保護，反對各種壟斷和不正當競爭。

三是加強社會信用體系建設，提高準入的便利化程度，形成法治化的營商環境。信用體系建設一直是我國的“短板”。假冒偽劣、坑蒙拐騙、拖欠賴賬等行為，使經濟運行付出了高昂代價。《決定》提出要建立健全社會征信體系。通過征信體系，逐步完善個人和機構的信用記錄，作為其從事生產、投資、流通、消費等經濟活動的重要信用依據。在此基礎上，建立信用獎懲機制，培育履約守信的行為規范，提高全社會的信用水平。在減少行政性審批的同時，要簡化準入手續。《決定》提出要推進工商注冊制度的便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳制逐步改為認繳登記制。這些措施對于減輕企業負擔、降低準入門檻、提高準入過程透明度，都有積極作用。進一步看，更重要的是加快建設法治化的營商環境，形成與國際接軌的商事制度，健全制度性、程序性規則，包括政府在內的所有行為主體都要依法依規辦事，提高行政權力運作的透明度，減少隨機干預，加強責任追究。

四是健全優勝劣汰的市場化退出機制。退出不暢是我國市場體系運行中的一個重要缺陷。《決定》提出要健全優勝劣汰的市場化退出機制，完善企業破產程序。要發揮市場在優勝劣汰中的不可替代的積極作用，哪些企業勝出，哪些企業出局，要通過市場競爭做出選擇，而不能由政府說了算。政府應把主要精力放在為企業退出和重整創造不可缺少的外部條件上，如完善社會保障體系、開辟再就業門路、組織職業培訓、為兼并重組提供必要金融支持等。

第三，需要進一步理順價格體系，著力推進要素市場建設。建立和完善公平開放透明的市場規則，將為產品市場和要素市場的進一步發展提供有力保障。完善主要由市場決定價格的機制，仍然是市場體系建設中的一項重要任務。《決定》強調指出，凡是能由市場形成價格的都要交給市場，政府不進行不當干預。通過市場競爭形成價格，進而調節供求關系、優化資源配置，是市場經濟的基本特征，也是使市場在資源配置中起決定性作用的集中體現。所以，應當盡可能地減少政府干預，最大限度地發揮市場決定價格的作用。當然，這并不意味著政府完全不干預。例如，當出現欺行霸市、假冒偽劣、不適當壟斷、不正當競爭等行為時，政府的干預是必不可少的。但這種干預是為了維護市場秩序，使市場正常發揮決定價格的作用，而不是替代市場的作用。

基礎產業和服務業仍然是政府價格管制較多的領域。《決定》指出，要推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域的價格改革，放開競爭性環節價格。這些領域往往是自然壟斷環節與競爭性環節并存，而后者的價格應當經由市場形成。但在實踐中，這些領域基本上仍由政府定價。隨著技術進步和管理方式的改進，有些原來屬于不可競爭的變得可以競爭了，競爭性環節的范圍相應擴大。例如，電子通訊技術的快速發展，使電信業務從接入到增值服務的競爭都顯著加強；鐵路行業實行網運分離的改革后，運營商之間可以展開競爭性定價。因此，必須加快推進上述領域的價格形成機制改革，采用新的技術和管理方式，能由市場定價的盡可能交給市場。另一方面，仍要由政府定價的范圍，主要限定在重要公用設施、公益性服務和網絡型自然壟斷環節。政府在確定這些價格時，也要充分考慮市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本。同時要提高政府定價過程的透明度和公眾參與度。特別是直接關系人民群眾切身利益的價格調整，在可能情況下，應公開成本構成等重要信息；舉行價格聽證會，廣泛聽取社會公眾的意見和建議。

要素市場建設是下一步完善市場體系的重點和難點。這里主要分析與土地市場相關的改革問題。在現行土地制度下，集體土地與國有土地在財產權利、市場準入、收益分配等方面尚未取得平等地位。從現實情況看，相當數量的集體土地已經進入非農建設市場，但往往處在規劃和法律的約束之外，配置和利用效率不高，應有權益得不到認可和保護。因此，集體土地制度改革已成當務之急。《決定》明確提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。土地增值收益分配也是改革中的一個突出問題。《決定》提出要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這就需要協調推進國家稅收制度、農村集體治理結構等方面的改革，完善規劃和用途管理體制。

如何使市場更為有效地發揮作用，也是徐洪才博士長期以來關注的一個重要問題。非常高興地看到，徐洪才博士的新著《變革的時代：中國與全球經濟治理》的出版。集中了近年來徐洪才跟蹤研究國內外經濟的部分學術成果，其中不乏真知灼見，反映了徐洪才作為一個經濟學者的獨立思考和歷史責任感。自1996年參加徐洪才博士論文答辯會時起，我目睹了他的學術成長經歷。多年來他一直潛心研究資本市場和微觀經濟問題，近年來因工作需要研究重點轉向了國際經濟和宏觀經濟，為黨中央和國務院提供決策參考。

徐洪才博士邀我為他的新著作序。借此機會，我發表一點自己對“市場起決定性作用”的看法，供讀者朋友們參考。我們期待著徐洪才博士能給社會奉獻更多的學術成果。

是為序。