推進水權交易制度建設緩解水資源供需矛盾

◎張亮

推進水權交易制度建設緩解水資源供需矛盾

◎張亮

解決水資源短缺已成為實現我國經濟可持續發展的關鍵問題之一。在我國水資源呈現剛性約束的背景下，僅僅依靠傳統的行政手段配置水資源，短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過制度創新，引入市場機制，對水資源進行優化配置，合理規劃水資源的分配，科學節水，提高用水效率，才能從根本上解決我國的水資源短缺問題。十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，針對水資源領域提出了推行水權交易制度的目標。

推行水權交易制度是發揮市場作用、推進水資源優化配置的重要手段

首先，水資源短缺已成為制約我國經濟發展的重要瓶頸。一是水資源人均占有量低。據統計，我國的人均水資源占有量為2114立方米（其中，中國內地人均水資源量2109立方米），為世界平均值的28%；耕地畝均水資源占有量1500立方米左右，為世界平均水平的一半左右，全國年平均缺水量500多億立方米。二是時空分布不均。區域性缺水和城市性缺水將成為我國缺水的主要表現，北方地區國土面積、人口、耕地面積和生產總值分別占全國的64%、46%、60%和45%，但其水資源總量僅占全國的19%，其中黃河、淮河、海河三個水資源一級區水資源總量合計僅占全國的7%，人均水資源占有量不足450立方米。全國近660個城市中有約400個城市缺水，110個城市嚴重缺水。

其次，推行水權交易制度是破解經濟發展的水資源約束的重要手段。一是推進水權交易制度，實行水使用權的流轉，可以在相當程度上解決我國水資源總量及開發利用狀況時空分布不均導致的用水短缺問題。二是推進水權交易制度，可以將未利用的水權交易出去，實現水權的經濟價值，從而可以激勵用水主體提高用水效率，獲得更多的交易空間。三是推進水權交易制度，更有效地激勵用水主體尋求新的水源，緩解水資源的緊張局面。在水權交易制度下，用完指標的地區或者企業，新增水量只能通過水權流轉或使用非傳統水源（污水處理回用、雨水積蓄利用、海水直接利用與海水淡化利用等）來滿足，現有的制度框架下非傳統水源將不算在總量控制指標之內。在水權成本逐步提高的情況下，可以鼓勵用水主體更多轉向非傳統水源的利用。總之，通過水權交易，可以在不突破用水總量約束前提下，以水資源的優化配置支持經濟社會可持續發展。

另外，最嚴格水資源管理制度劃定的總量控制紅線，為推進水權交易提供了有利的先決條件，邁出了重要的一步。《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》確立了全國水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內。為更好地實施總量控制的紅線，必然將總量控制層層分解到各地，劃定各地的用水總量，這就相當于界定了初始水權，為以后推行水權交易提供了先決條件。

國外推進水權交易的典型做法

1.智利的水權交易制度：完全市場化的交易。智利的水法規定，水的所有權歸國家所有，政府負責初始水權分配。個人、企業根據法律獲得水的使用權。水權一旦授予水權人，即與土地相分離。一般情況下，水權像其他不動產一樣，可以自由買賣、抵押、繼承、交易和轉讓。除非在特殊情況下，如為了國家利益等，則需要獲得“國家水總指揮”或“水使用者協會”批準對水權進行調整。在水權交易過程中，水權人之間的地位完全平等，水權人按照自由協商的原則開展水權交易。

2.澳大利亞的水權交易：有管理的水權交易。澳大利亞是一個淡水資源缺乏的國家。聯邦政府通過立法，將水權與土地所有權分離，明確水資源歸州政府所有，由州政府調整和分配水權。隨著水資源供需矛盾的日漸突出，可分配的水量越來越少，在部分地區已審批的授權水量甚至超過了可利用水量，新用水戶已很難通過申請獲得水權，于是開始實施水權可以交易。1997年實行取水量“封頂”政策，任何新用戶（農田灌溉開發、工業用途和城市發展）的用水都必須通過購買（交易） 現有的用水水權來獲得。同時水權交易中，規定了環境用水的優先權，消耗性用水要以保證可持續發展為前提。在水權交易的過程中，州政府起著非常重要的作用，包括提供基本的法律和法規框架，建立有效的產權和水權制度，保證水權交易不會對第三方產生負面影響；建立用水和環境影響的科學與技術標準，規定環境流量；規定嚴格的監測制度并向社會公眾發布信息；規范私營代理機構的權限。

3.美國的水權交易：重視中介機構的作用。高度重視中介機構的作用是美國水權交易的重要特征，值得借鑒。水權咨詢服務公司在水權交易中發揮了極其重要的作用，幾乎所有的水權交易都要通過水權咨詢服務公司，它可以為委托人提供各種記錄檔案及相關證明材料、完成水權調查報告、作水權管理計劃、評估水權的實際價值、代理法律訴訟等。為了更好地推進水權交易，美國西部出現了水銀行，將每年來水量按照水權分成若干份，以股份制形式對水權進行管理，簡化了水權交易程序，更好地促進了經濟價值的實現。同時還成立了以水權作為股份的灌溉公司，灌溉農戶通過加入灌溉公司，依法取得水權或在其流域上游取得蓄水權。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權股份向農戶輸放，并用輸放水量計算庫存各用水戶的蓄水量，其運作類似銀行計算賬戶存取款業務。

我國水權交易所涉及的基本內容

1.初始水權分配。這一層次的交易并不是普通的直接交易，而是在中央政府的直接干預下，所進行的初始水權分配。從我國的現實來看，就是中央政府根據最嚴格水資源管理政府所劃定的總量紅線，對各地用水總量指標所進行的分解。從廣義上說，也包括地方政府對下一級地方的水權指標的界定。這也是交易的重要基礎。

2.地方（或區域）政府間的水權交易。在上級政府明晰各級地方水權額度的基礎上，基于區域水資源稀缺程度的差異性、區域用水效率的差異性和節水成本的差異性，各區域政府之間所開展的水權交易。這一層次的水權交易，主要是可以使一些水資源約束較為明顯的區域突破本地區經濟發展所面臨的硬性水資源約束而開展的在政府間所進行的交易。同時，也鼓勵一些水資源較為豐富的地區，通過節約水資源而獲得額外的收益。

3.終端用戶間的水權交易。在政府將水權最終分配或拍賣給用水戶后，基于用水戶之間的用水效率的差異性和節水成本的差異性，用水戶之間開展的水權交易，使水資源配置到能夠產生最大經濟效益的用水戶那里。廣義上講，行業間的交易也包含在終端用水戶交易之中。

推進水權交易的幾個重要問題

1.推進路徑。一是遵循循序漸進、逐步放開的原則。在水權交易的起步階段，初始水權的分配和以地方政府的水權交易占據主要地位，地方政府應是交易的主體。隨著改革的深入，規則逐步完善，終端用水戶之間的直接水權交易將成為主體。二是遵循試點先行的原則。應在當前有一定水權交易基礎的地區，或者考慮在水資源供需矛盾突出地區和南水北調工程受水區，率先推進水權交易的試點，總結其不同經驗，然后再逐步擴大范圍。三是遵循復合推進的原則。盡管初期以地方政府間的交易為主，但是單一交易模式都具有比較鮮明的優勢或劣勢，國際上水權制度先進國家在水權配置中往往采取混合模式，因為兩者可以起到相輔相成的作用，我國的水權交易模式也應該積極探索政府間交易與用戶間交易相結合的模式。

2.合理確定可交易的水權范圍與額度。水資源具有多重屬性。除去保持人們基本生活需要的用水量和河道內維持一定的生態環境用水之外，只有經濟用水才可以交易，這就需要預留一部分水資源用于生態環境等用水。因此，為了保障交易的順利進行，必須根據各地的實際，確定可以交易的水權量和范圍。就可交易的額度而言，若確定的水權額度過于寬松，沒有交易的需求，就失去了實施交易的意義。如果確定的水權額度過緊，各個交易主體沒有多余的水量，就會使水權交易的空間過小。所以如何確定水權分配的原則，是進行水權交易的一個重要基礎。

3.初始階段的價格確定規則。長期的水權類似于期貨期權，而水資源（如自來水、灌溉水）類似于現貨，兩者之間存在著關聯性。當前的水價形成機制尚不完善，水價處于較低水平，使得相互間的交易價格缺乏一個合理的基準，給交易雙方就價格達成一致意見帶來了一定難度。初始階段是否要有一個基本的價格指導范圍，也是需要考慮的問題。也可考慮對水權交易的價格影響因素做出原則性規定，并明確水權交易的價格形成機制。

4.水權交易中政府與市場角色的定位。作為水權交易對象的水資源，具有不同于一般商品的特殊性，需要政府的適度參與；而且，所處的階段不同，政府承擔的角色也各不相同。一般來看，政府的功能主要是界定水權，進行區域水權和用水戶水權的分配。這一過程完成后，政府的主要功能轉向水權交易規則的制訂和執行，并進而轉向水權糾紛的仲裁。具體來看，一是在初始水權分配階段，政府是主體，主要由上一級政府完成對下一級地方水權的確認。二是在區域政府間的水權交易階段，政府既是政策規則的制定者，同時也是市場的交易主體。三是在終端用水戶間的水權交易階段，政府所要承擔的僅僅是控制好水權總量、界定好初始水權、制訂好交易規則和維持好交易秩序，其他事務均由市場自由運作。交易的主體主要是終端用水戶。從上面的分析來看，從初始水權分配→地方（或區域）政府間的水權交易→終端用戶間的水權交易，市場的作用在逐步增強，政府的干預作用逐步淡化。

加強相關配套政策機制建設，保障水權交易制度的順利推進

第一，建立健全水權交易規則制度。一是明確可交易水權的范圍。進一步完善2005年頒布的《關于水權轉讓的若干意見》，明確可交易水權的范圍，設立需保護水權的分級監控目錄，保障農業水權等弱勢水權的相對穩定，同時也應適當設定水權向一些高耗水行業交易的禁止性規定；二是明確水權交易規則。交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規則和交易程序。通過制定交易規則，為買賣雙方進行交易時提供行為準則。

第二，建立水權交易登記制度。

水權交易登記制度有利于掌握水權交易信息，減少交易方的搜尋成本，從而降低交易成本，也可以避免因交易雙方的信息不對稱而導致的交易不公平，并且防止水權交易對第三方和公共利益造成損失，避免一些不必要的糾紛。具體應對水權當事人、水權類型、轉讓目的、交易方式、水的用途、利用水的方式、交易價格等有關信息建立交易檔案。

第三，加強中介服務機構的培育。國際經驗表明，中介服務機構在水權交易中的地位不可或缺。一是可以考慮成立用水者協會或水權咨詢服務公司等中介機構，為交易提供信息服務，幫助交易雙方解決交易糾紛，提供各種專業技術服務等，并為政府調控監管市場提供必要的信息。二是可在水權交易基礎較好的區域、流域，探索建立“水銀行”（一種由政府集中管理的專業性機構，一般被定位為水權交易的中間機構），以吸納、存蓄水權人富余的水量，并向其他需水主體進行轉售或轉租。三是加快建立水權交易所，為水權交易提供完備的交易平臺。

第四，加強對水權交易的監督管理制度建設，建立健全全方位、有效的監管網絡體系，保障交易主體的權利義務，促進交易的順利進行。由于交易牽涉多方的利益主體，為了保證監管的有效性，應該著手建立政府部門、企業協會組織、相關專家、社會代表等多方共同組成的監管組織。

略)

作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所