提升制度信任：確保政府良性運行的重要方向

◎鄒宇春

信任，讓行動者之間的合作成為可能，是社會秩序的源泉，是確保有效的經濟、非經濟交換的關鍵，對社會起著潤滑劑的作用。在經濟活動頻繁度加強、與人交往范圍不斷擴大的現代社會，要減少社會運行成本、維持社會秩序，必須維護信任環境，以確保民眾具有一定程度的信任。換言之，信任對于社會發展的重要性是不言而喻的。

作為制度運行系統的主要執行者，各級黨政人員是政府這個行政主體分解在各個運行環節的重要代理人。他們能夠動員大部分的公共資源和行政權力，承擔著服務和治理社會的主要職責。他們能否按照相關規定去嚴格有效地管理和運用手中的資源和權力、能否獲得民眾的認可和信任，決定了政府和社會能否健康穩定地運行。

然而，一項最新的全國大型調查數據分析表明，當前有超過40%的民眾對黨政領導干部和黨政機關辦事人員持不信任的態度。本屆領導班子在“打擊官僚主義”、“鏟除腐敗”等黨政建設上取得的顯著成效有目共睹，但民眾這種不信任的態度傾向，在一定程度上意味著，黨政人員的日常工作仍有大幅提升的必要。因此，如何提高民眾對黨政人員這些制度代理人的信任，是推動當前政府良性運行的重要前提，理應成為當前黨政建設的主要工作方向。

民眾對制度的信任程度取決于制度代理人的執行表現

信任是施信者對他人行為的一種積極性的預期。即個體對他人會在考慮自己利益的前提下而行動的一種積極預期。在傳統社會，個人、家庭或地緣等構建的社會團體，是分配社會資源的基本單位。個人對人際關系中個體的信任即為人際信任。但在現代社會，由于科層組織的興起與擴散提供了另外一種分配方式，現代社會中的社會資源分配出現了移動性的安排。許多社會活動也因此超出了傳統人際架構的范圍，這種建立在“非人際”關系上的社會現象，引致一種不以自然人為對象的信任逐漸成為現代社會的運作主體，而這種信任則被統稱為“制度信任”。在不同制度體系下，制度信任的對象會有所變化,作為被信任對象時，其被評估的主要特征一定依附于當前相關制度而存在。民眾對黨政人員的信任評估，是建立在這些人是中共黨員、身負制度賦予的為人民服務的義務等相關制度特征之上的。

當前社會下，制度信任在某種程度上比人際信任發揮著更重要的作用。由于我們這個社會正由“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，人民群眾會接觸到越來越多的新鮮事物和不熟悉的陌生人。他們有多大勇氣接納這些事物，又在多大程度上能夠較好地與陌生人打交道，預示著我們這個社會具有何種程度的開放性和創新能力。此二者是衡量當前中國步入現代社會后，經濟和社會能否穩步、健康發展的重要標尺。而由于制度的程序性和對風險的規避性等特點，它既保障了個體能對無法直接互動的其他人（主要指陌生人）以及新鮮事物產生信任，也成為個體信任體系中的重要構成部分。制度信任，不僅意味著個體對制度的肯定和認同，還在一定程度上調節了日益充滿張力的人際信任。

信任是基于認知基礎上的態度，可信任是被信任者所表現出來的品質。一方面，當個體感覺自己和他人擁有相同符號、規則和對世界的解釋系統時，個體會覺得更容易預測他人行為和自身利益的結合度，也就更容易持有信任。另一方面，若想將雙方的關系長久維持下去，被信任對象（即受信者）在行動實施過程中會把施信者的利益包括在自己的行為動機內。在信任關系中，施信者通過評估發現自己的利益“被包括、被涵蓋”在被信任者的行為動機內，并認為被信任方具有可信任的特征。

從信任的內涵可見，制度信任是民眾在內心對制度及其執行者（即代理人）行為的積極預期。在自身經歷和認知能力的影響下，民眾對制度及其代理人在相關制度規定上的日常執行表現予以評估，分析這些制度代理人在多大程度上和自己具有相似性

（即在多大程度上能代表自己的利益），自己有哪些方面的利益會被執行機構及其行政人員考慮和顧及，進而判斷他們在哪些方面可被信任。

可以說，民眾之所以對各項制度及其執行代理人產生信任，在于相信這些制度包含并顧及了自己的利益。而信任的程度，取決于民眾相信制度代理人會在多大程度上去實現這些制度承諾。各項制度執行機構及其辦事執行人員，尤其是黨政人員的日常表現，影響了人民群眾對制度及其代理人的信任，進而影響他們對政府、對國家的信任。

民眾對制度的信任正在遭到蠶食

“上有政策，下有對策”，是過去民間流傳的關于中央政府與地方政府關系的寫照。部分地方政府的黨政人員脫離群眾，為了實現自身的政治業績，甚至為了中飽私囊，以犧牲當地百姓的利益為代價，做出違背中央政策的地方性行為。本來應該代表地方人民利益的地方政府站到了人民群眾的敵對面，讓當地民眾失去了“發聲”的權力、失去了主張利益的機會。

2013年底的“中國社會綜合狀況調查”（2013CSS）顯示，當前民眾對地方政府10余項工作的評估中，“不滿意”比例排在頭三位的是：廉潔奉公、懲治腐?。?4.6%）；為中低收入者提供廉租房和經濟適用房（54%）；政府信息公開，提高政府工作的透明度（48.7%）。三者獲得“不滿意”評估的比例都在50%左右。調查還表明，在這三個方面不滿意的民眾更傾向對黨政人員持不信任評估。這說明，這三項不滿意評估嚴重影響了民眾對黨政人員的信任水平。由于地方政府及其制度代理人在這三方面的工作表現沒有得到民眾的認可，致使民眾對他們的信任評估也不盡如人意。更為重要的是，在那些具有政治參與行為（比如參與示威游行、參與罷工、到政府部門上訪等行為）的民眾中，對這三方面持不滿意評價的比例均超過60%。

可見，作為制度代理人，部分黨政人員的行政表現不僅極大降低了人民群眾對其能夠履行相應職責的預期。而且，由于信任度低，在面臨與政府人員的行政沖突時，民眾解決問題的方式傾向于訴諸政治行動。近來發生的一些集群事件表明，民眾采取群體形式表達訴求、爭取權益的方式在增多，采用相對暴力的方式來解決個體問題的現象也逐漸增多。這嚴重影響了社會的健康和穩定。

大力提升民眾對以黨政人員為主的制度信任，實現社會高效良性運行

因此，當務之急，應是花大力氣提高民眾對黨政人員為主的制度代理人的信任。由于信任產生于施信者與受信者之間，改善信任現狀的路徑有二：一是，提升受信者的可信任度；二是，降低施信者的不信任度。這意味著，就信任產生機制來看，要提高制度信任，不僅要加強以黨政人員為主的制度代理人的隊伍建設，也要找準方法、大力改善社會民眾對前者的信任評估。當受信者本人的可信度品質在提高，并且，施信者能夠真切感受并及時接收到相應的改善信息時，原有的信任評估才會發生變化。

1.針對信任程度低的群眾著力開展信任提升工作。2013CSS調查顯示，與農村居住人口相比，在城鎮地區居住的民眾對黨政人員不信任的比例高出10個百分點以上；相對不使用互聯網的人群，使用互聯網的民眾對黨政干部、黨政辦事人員不信任比例均高出10個百分點；年紀越輕，對黨政人員持不信任態度的比例反而越大；從政治面貌看，在對黨政干部的態度上，中共黨員持不信任態度的比例要高出民主黨派約五個百分點，在對黨政辦事人員的信任評估上，卻是民主黨派持不信任的比例要比中共黨員略高，但差異不足一個百分點，共青團員不信任兩者的比例均最高（比例均接近50%）；相比女性，男性中不信任黨政人員的比例高出約三個百分點；與非流動人口相比，流動人口中不信任黨政人員的比例達到48.5%。此外，沒有養老保險者有較高的不信任度，讀書和看報者更易不信任黨政人員，華北和東北區的居民不信任比例近50%?？梢?，不信任黨政人員的民眾具有一定的人群特征規律，城市常住人口、網絡使用者、流動人口、無養老保險者、常讀書報者、華北與東北區的居民、年輕人、男性等對黨政人員具有更高比例的不信任。

因此，在做群眾工作、走群眾路線時，相關部門應重點關注具有以上特征的人群，多走訪、多聽民意，實時了解他們的心態和行為動態，并通過實際行動及時傳送黨政人員的可信任品質及自我優化的各項舉措。這樣既可系統了解不同群體不信任的特殊原因和共同原因以便及時自我修正，也可加深民眾對黨政人員動態信息的掌握，在充分了解的基礎上做出正確評估。這樣既可減少因不了解而產生錯誤評估，也可因及時了解黨政人員的改善實情而調整原有評估。可以說，能否做好這些群眾的工作，將對提升制度信任產生不可估量的連鎖反應。

2.加大力度整改群眾最不滿意的三項政府工作。第一，加強黨內作風建設，加大懲治腐敗力度，并建成長效機制。堅決推進一定級別的領導干部財產申報制度。制定財產申報法律，并建立接受和審查申報書的機構，定期審查和公布財產申報書。需要注意的是，為避免非法收入的轉移，財產申報不僅僅包括領導干部個體的財產情況，還應包括其配偶、父母、子女的財產情況。此外，應該嚴格公務員的考核制度，對各級行政辦事人員應定期篩查，不合格者，必須淘汰。在鐵的制度下，違背人民意愿的不良風氣必然會消減。第二，為中低收入者提供廉價房和經濟適用房的政策必須落到實處。為了做到“居者有其屋”，中央政府一直著力推進相關保障房建設，地方政府在此政策的落實上卻有待改進，尤其相關辦事人員的官僚作風以及“偷梁換柱”行為的發生，使得社會民眾在住房問題上對黨政人員存在不滿。建議加快政策承諾的保障房和棚戶區改造的建設，并真正讓符合條件的百姓受惠。第三，加強政府信息公開，提高政府的工作透明度。作為人民的公仆，合理范圍的政務公開本是必須的。但過去囿于科技手段、官僚作風等限制，民眾對黨政人員的職責和權力范圍不清晰，出現了一定程度的官民互斥局面。只有政務公開，民眾才能清楚地了解黨政人員的職責，并理性地提出合理訴求。建議通過網絡平臺、新老媒體，加強對有行政審批和執法權力部門辦事程序的宣傳，并建立來自內部和來自民眾的雙重監督機制，以保證政務的公開透明。

簡短結論

研究表明，對作為制度代理人的黨政人員，社會民眾中存在相當比例的不信任，但這些不信任黨政人員的人群，并沒有完全對政府本身予以負面評價。這意味著，在一定程度上，社會民眾心里是把制度代理人與政府分開看待的。政府及制度代理人的關系，猶如兩個疊加在一起的同心圓，政府在里圈，制度代理人在外圈。當某些制度代理人做錯了事情而沒有得到有效糾正時，百姓對制度代理人的不信任則會逐漸滲入到內圓。

因此，要維護社會穩定，就必須提高人民群眾對社會各項制度，尤其是對黨政人員為主的各項制度代理人的信任。有了相應程度的制度信任，人民群眾在遇到困難和問題時才會主動尋求制度幫助、依靠法律手段、以和平文明的方式去解決問題。但這種制度信任的提升，不僅僅在于政府能夠給民眾相應的制度承諾，更在于民眾能夠真真切切地感受到相關制度代理人能夠有力、堅定地履行這個承諾，只有這樣，我們這個社會的發展才能繼續健康、穩定、充滿生機。