新一輪國企混合所有制改革：問題及建議

◎ 胡 潔

上一輪國企改革取得了明顯成效，但是國企改革仍面臨許多深層次的矛盾和問題，國有產權單一、“一股獨大”等問題尤為突出，由此導致了企業治理機制存在先天缺陷，嚴重影響了企業市場化經營機制的形成。大力發展混合所有制經濟是解決這一問題的有效途徑和辦法，也是深化國企改革的突破口。

混合所有制經濟在我國的出現和發展，源于我國國有企業改革，源于尋找公有制經濟同市場經濟相結合的形式和途徑，在中共中央的重要文件中早已提出了發展混合所有制經濟的思想。經歷了不斷的理論創新、政策推進和實踐探索，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次明確提出，“積極發展混合所有制經濟”，并強調“國有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”。2014年的《政府工作報告》也進一步提出“要優化國有經濟布局和結構，加快發展混合所有制經濟”。根據這些要求，國有企業與非國有企業的融合發展將成為新一輪國有資產管理體制和國有企業改革的重頭戲。

混合所有制改革面臨的問題和障礙

國有企業通過引入多種經濟成分進行混合所有制改革，對于整合資源優勢，規范公司治理，轉換企業經營機制，建立現代企業制度，提高國有經濟的控制力和競爭力，優化國有經濟布局，促進經濟結構調整具有重要意義，但當前面臨的一些問題和存在的一些制度障礙嚴重制約了國企混合所有制改革的深化。

1.國有經濟的定位問題

改革開放以來，國有經濟得到長足發展，但國有經濟布局仍存在著數量過多、戰線過長，資源配置重點不突出，規模不經濟，產業結構趨同現象嚴重等不合理的狀況，嚴重制約了國有經濟的競爭力和控制力。此前，就宏觀而言，國企改革的一個主要方向是對國資和國企做戰略性重組，破除行政壟斷；國企應主要提供公共產品和服務，從一般競爭性行業真正退出來，但時至今日效果并不理想，其問題關鍵之一還是對國有經濟缺乏嚴格而準確的定位。由此使得國有企業在競爭性領域過快膨脹，一度出現“國進民退”現象，也嚴重限制了非國有經濟的發展空間。國有經濟的定位問題關系著國有企業進行混合所有制改革的領域、范圍及程度。因此，國有經濟的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。

2.國有資產流失問題

目前各界最擔心的是混合所有制改革過程中的國有資產流失問題。在上一輪國有企業改革過程中出現了蠶食和侵吞國有資產的情況，引起市場較大關注并一度引發了學界的大討論。一些人將國有企業民營化改革視為“一頓瓜分國有資產的盛宴”，并強烈要求“停止以民營化為導向的產權改革”，一度使得國企改革停滯。為防止國有資產流失，維護社會公平，國務院曾專門發文規范國有企業改制，相繼叫停管理層收購（MBO）和員工持股。對于本輪國企混合所有制改革，十八屆三中全會提出“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”；“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”，對此很多國企負責人和民企的老總都怕承擔“賤賣和瓜分國有資產”的罪名。如果不能從法律法規上規范操作流程，出臺具體方案以防止國有資產的流失，打消企業負責人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進。

3.產權保護問題

產權是所有制的核心，發展混合所有制，必須確保產權明晰、保護嚴格。十八屆三中全會要求“完善產權保護制度”，不僅明確“公有制經濟財產權不可侵犯”，還強調“非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。當前由于多種原因，不同所有制的產權保護強度還存在不一致的情況。國有資本的產權以國家信用為后盾得到充分的保障；而非公經濟的產權保護仍然面臨不確定性；企業家財產權被公權侵害的現象時有發生。如果對產權沒有嚴格的制度保障和法律保障，要真正激發民營企業家在一個不確定性的市場中投資創業是難以辦到的。在產權保護力度不統一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的“獨角戲”，即便壟斷行業放開，民營資本也未必敢進去。

4.外部經營環境的制約

民營經濟獲得了快速發展，展現出強勁生機與活力，并為推動國民經濟發展做出了重要貢獻，但是在具體實踐過程中，民營經濟仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經營環境仍存在諸多不利因素。一是當前還存在市場主體權益不平等、機會不平等、規則不平等現象，民營資本投資領域受限。雖然國家先后出臺一系列產業發展政策，逐步放開國有壟斷產業，但非公有制企業在發展空間、產業準入、資源獲取方面仍存在種種有形或無形的限制。二是我國對于中小投資者保護制度還很不完善。在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業時往往缺乏話語權，其合法權益得不到有效保護，市場機制無法充分發揮作用，導致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示“如果不控股，將不會進入”。由此可見，如果不消除各種阻礙市場競爭的因素，建立公平競爭的市場秩序，國企混合所有制改革將難以實質性推進。

推進混合所有制改革的政策建議

混合所有制改革的重點在于讓民營資本、社會資本進入國有經濟和國有企業，以改變企業的產權結構，為企業打造一個符合市場經濟的治理體系，促使企業轉變經營機制?；舅悸肥且詢灮Y源配置為重點、以競爭性國企改革為突破口、以項目合作為重要載體，通過多種途徑加快推進國有企業的公司制、股份制改革。

首先，對國有經濟進行準確定位，實施分類改革。

推進混合所有制改革首先應根據不同國有企業的功能定位、地位作用，進行分類改革。目前根據企業不同類型分為三大類：一是公益類或公共服務類；二是保障類或戰略類；三是商業類或競爭類。這次《決定》指出：“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”；同時強調“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”。按照“有進有退，有所為有所不為”的原則，對于關系國家安全或國家經濟命脈的領域，如重要的軍工企業、戰略物資儲備企業，以及某些由生產技術特點決定的自然壟斷環節和重要的基礎設施企業、提供公共產品和勞務的公共企業等，可實行國有獨資公司或絕對控股形式；對于體現國家戰略導向的可以相對控股；對競爭類企業，可實行國有參股經營甚至全部退出。明確劃定少數不宜開展混合所有制行業和企業的紅線清單，即使在自然壟斷行業，也要區分自然壟斷環節和非自然壟斷環節，逐步放開非自然壟斷環節；而且隨著科技進步和商業模式的創新，一些自然壟斷領域也將轉變為非自然壟斷領域，從而可以引入競爭。

其次，轉換國資監管方式、完善國有資產管理體制。

《決定》提出，“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司?！边@意味著國有企業和國有資產管理體制改革進入了全新階段。國資委要與積極發展混合所有制經濟相適應，轉變國資監管方式，實現從“管企業”到“管資本”的轉變。積極探索“以管資本為主加強國資監管”的新模式和新方法，重點管理好資本的投向、規范資本運作、提高資本回報，逐步致力于國有資本的優化配置。以產權關系為紐帶，依法通過公司章程和公司治理機制行使出資人職責，不干預企業法人財產權和經營自主權，充分發揮市場的作用，將國有企業真正推向市場。

第三，完善投資管理體制，放寬非公資本準入條件。

目前，有些行業和領域中非公有資本進入門檻高，當務之急是要進一步從行業和領域準入到環節準入細化放寬政策，放寬市場準入。允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，鼓勵非公有制企業參與國企改革。在大多數行業，應該允許民營資本控股；在某些不適合民營資本控股的行業，在保證國有資本為第一大股東的前提下，也應該放開對社會資本持股比例的限制?！稕Q定》提出“國有資本投資項目允許非國有資本參股”，同時李克強總理在《政府工作報告》中提出：要制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公共事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目；實施鐵路投融資體制改革，在更多領域放開競爭性業務，為民間資本提供大顯身手的舞臺。為此要做好頂層設計，制定非國有資本參與中央企業投資項目的實施細則和辦法，推出一批實實在在的項目，吸引非公資本的進入，形成示范帶動效應。

第四，引入多元化投資主體，進一步深化產權改革。

產權制度改革特別是產權（股權）結構優化是國企混合所有制改革的關鍵。充分利用市場機制，通過產（股）權轉讓、增資擴股、資產重組、規范上市等方式，引進各類投資者，實現企業產權（股權）結構的多元化、分散化和合理化。一是積極引入戰略投資者參與大型國有企業改革。大型民企、國內外其他優勢產業資本具有豐富實業經驗、市場化的經營機制和企業家精神，作為重要戰略投資者，通過存量購買和增量稀釋的方式受讓國有股權，實現股權多元化。二是大力培育和發展機構投資者，重點發展包括社保基金、養老基金、保險基金和股權投資基金等，作為財務投資者參與國企混合所有制改革，充實企業資本金，改善企業的股權結構。三是探索混合所有制企業經營者和員工持股的有效途徑和辦法，推進國企混合所有制改革。經營者持股有利于建立長期激勵，減少道德風險；員工持股有利于調動職工積極性，增強企業活力。十八屆三中全會提出，“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！睘榇艘獜木S護國家利益、維護社會分配公平正義出發，明確劃定哪些實行混合所有制的行業和企業不宜搞員工持股的禁區清單。有條件的企業可先行先試。

第五，采取多種形式進行企業股份制和公司制改革。

一是通過引入其他所有制經濟成分，對國有企業進行股份制改革。用國有企業的存量資本向其他社會法人、自然人，吸收非國有資本、國外資本，鼓勵通過注入資本的方式建立有多個國有法人和非國有法人、國外投資者組成的股份公司。要真正落實民營資本和國有資本“同股同權”，讓市場機制在混合所有制改革中發揮核心作用。二是通過資本市場實現國企的公司制改造。大力推進企業上市，利用國內外資本市場，推動企業整體上市或核心業務資產上市，使上市公司成為混合所有制企業的重要組織形態。大力發展資本市場，增強股權的流動性，通過資本市場實行產權的流動和重組。允許國有股、法人股上市流通，通過國有股轉讓、股權置換等方式減持國有股份。三是培育和發展產權市場，推動國有企業公司化改造。通過兼并、收購、拍賣、轉讓、接管等多形式、多渠道、多層次的產權交易，促進國有產權流動。國家通過交易平臺為其中的交易者提供一定的政策支持和稅收優惠，扶持混合所有制企業的發展。

第六，規范運作、加強監管，切實防止國有資產流失。

從明晰產權關系、強化資產評估、規范產權流轉和加強資產監管等重要環節來建章立制，防止國有資產流失，保護資本各方的權益。一是建立市場化的國有股權定價機制。充分發揮市場的價格發現機制，真正形成由公開競爭決定國企資產價格的機制。二是完善國企股權資產評估流程，審計與評估應獨立開來，相互驗證和監督，保證評估結果的客觀、中立。三是規范國企股權轉讓程序，強化公開透明和規范運作。完善信息披露機制，確保信息披露應保證及時性、持續性和完整性并接受社會監督，實現陽光化、透明化操作。四是強化懲戒機制，要加強職能部門監管和社會監督，引入終身責任追究機制，對于涉嫌違法行為加大法律懲戒力度，不能讓混合所有制成為不當利益輸送的渠道和滋生腐敗的土壤。

第七，營造公平競爭的市場環境。

一是建立產權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。產權是現代企業制度的核心，完善產權制度必須以各種產權受到公平保護為核心，加強產權保護。要努力完善產權流動的市場機制和產權保護的法律體系，對不能保護各類市場主體合法權益的規定，要及時修改或者廢止，打破體制障礙，清除所有制歧視，加強對各類市場主體的保護，同等保護法人和自然人的資產、收益以及其他合法權益。二是完善各類市場規則，建立公平、開放、統一、有序的市場體系。清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策，消除體制性障礙，堅持權利平等、機會平等、規則平等，使不同性質的企業能夠平等地參與市場競爭，獲得公平的發展機會。打破地方保護，保障跨地區投資形成的混合所有制企業與當地企業享有一樣待遇。三是簡政放權、轉變政府職能，減少審批事項，營造便利的政務服務環境。（參考文獻略）