統籌推進三峽庫區生態環境保護的制度建設研究

摘要：統籌三峽庫區生態建設和環境保護，構筑長江上游重要生態屏障是國家環境戰略的考量。著力統籌推進三峽庫區生態環境保護的制度建設，拐點是塑造一種新的政府思維模式，基點是構建三級管理的綜合管理體制，關節點是塑造一種新的政府行為模式，重點是完善統籌城鄉生態環境保護的運行機制。在加快庫區經濟發展的同時切實保護好生態環境，構建城鄉一體化生態屏障，實現城鄉生態環境保護的統籌協調發展。文章在深入調研三峽重慶庫區生態環境現狀的基礎上，著重提出統籌三峽庫區生態環境保護的體制模式與運行機制的主張。

關鍵詞：生態環境保護； 三峽庫區； 城鄉一體生態屏障； 制度建設

中圖分類號：F0615文獻標志碼：A文章編號：10085831（2014）03002106隨著中國經濟的持續高速增長，環境問題凸顯，特別是近年來一些重要河流、湖泊頻頻出現的重大污染事件，已引起了國家對生態環境保護的深層思考。黨的十八大報告強調：“必須把生態文明建設放在突出地位。”[1]三峽重慶庫區座擁庫容量高達393億立方米的淡水資源，是國家僅次于石油、天然氣能源的戰略儲備，由于這種獨特的生態區位和極端重要的戰略作用，國家將三峽庫區的生態安全與環境保護納入國家環境戰略的謀劃，并把三峽庫區總體上劃定為限制開發區” ，交給了重慶建設“長江上游地區生態文明示范區”的重任[2]。現實的狀況是三峽庫區生態環境保護面臨嚴峻的挑戰，與此密切相關的是環保管理體制中存在建管分割、城鄉分離的體制性弊端。統籌推進三峽庫區生態環境保護的制度建設，構建城鄉一體生態屏障的管理體制與運行機制，同步改善城鄉環境質量勢在必行。

一、貫徹好實踐好馬克思主義綠色發展觀

生態環境保護反映的是人與自然的關系問題。人與自然的關系是人類生存發展中要認識和處理的諸多關系的最重要、最基本的關系。恩格斯在《自然辯證法》中說：“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的；我們對自然界的整個統治，是在于我們比其他一切動物強，能夠認識和正確運用自然規律。”[3]人類對于自然的主觀能動性在于能夠認識和利用自然規律，人類社會就是在認識、利用，改造和適應自然的過程中不斷發展的。人類對于人與自然關系的認識經歷了一個曲折發展過程。不斷追求人與自然的和諧，實現人類社會全面協調可持續發展，是人類共同的價值取向和最終歸宿。可見，人與自然和諧發展是人類追求的最高目標，是人實現其本質力量的重要標志。要實現這個目標，首先必須摒棄人與自然對立觀，樹立人與自然和諧觀。人與自然的和諧，就是既關心人類，又關注自然，實現人與自然的攜手，生物與非生物的共生，過去與現在的統一，現在與未來的對話，時間與空間的協調。人與自然和諧發展，就是在維護人類利益的同時，又維護自然的平衡，確保社會系統和生態系統協調發展。

人與自然關系的歷史演變呈現為一個從和諧到失衡，再到新的和諧的螺旋式上升過程。原始社會，人與自然曾保持了一種原始的和諧關系。農業社會，人與自然關系在整體保持和諧的同時出現了階段性和區域性不和諧。20世紀70年代，發生了兩次世界性能源危機。人類目前所面臨的人與自然不和諧問題比歷史上任何時期都要復雜和嚴峻，但是人類絕不可能退回到被動適應自然的道路上，只有依靠發展，才能實現新形勢下的人與自然的和諧，實現資源的合理可持續利用和生態環境的有效保護。

三峽庫區涵蓋重慶市20 區縣和湖北宜昌市3區縣及巴東縣。宜昌市是長江上、中游分界處，處于承東啟西的戰略部位，所轄夷陵區、興山縣、秭歸縣被列為三峽經濟開放區。重慶是中國中西部地區唯一的直轄市，如果將長江比作扁擔，重慶這個中央直轄市具有一江擔兩頭的戰略促動作用，能否成功解決三峽庫區的生態環境保護這個問題直接關系其戰略促動作用的發揮，重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，為統籌城鄉發展探路[4]，“盡快形成統籌城鄉發展的體制機制”，關鍵在于按照人與自然和諧發展要求統籌三峽庫區經濟社會、資源和環境相互協調發展。調研中發現，生態環境已成為三峽庫區建設和發展中的“瓶頸”問題。其生態環境惡化趨勢尚未扭轉，保護和建設壓力巨大；三峽工程建后管護難度大，后續發展問題未能得到根本解決；三峽工程蓄水對庫區水環境影響逐步顯現，消落區生態環境問題日益突出；缺乏穩定的投入保障機制，環境保護和生態建設資金嚴重不足；缺乏流域統一協調監督管理機制，區域協作性差。加強三峽庫區生態文明建設，生態環境保護在制度建設上還應關注以下問題：（1）缺乏系統的理論指導，中國對生態文明理論的研究起步較晚，其理論體系尚待建立；（2）尚未把生態理念轉到體現以全過程控制、從源頭上減少資源消耗和削減污染物排放的清潔生產上來；（3）生態環境保護方面的法制建設仍然薄弱，不能適應建設生態文明的要求；（4）尚未形成庫區生態環境保護的政策體系，難以綜合運用財稅、投資、信貸、價格等政策手段，調節和影響市政主體的行為，促其自覺節約資源和保護環境；（5）技術落后，尚未形成三峽庫區生態環境保護的技術支撐體系與評估體系；（6）全民資源意識、節約意識和環保意識薄弱。自三峽工程興建以來，國內對三峽庫區生態環境保護的研究頗多，但大多局限在技術層面上，缺乏對統籌推進三峽庫區生態環境保護的制度性研究，而要按區域發展客觀規律來對統籌推進的制度建設進行審視及其相應的運作對策，其所涉及的生態理論與生態文明制度建設的理論與實際十分復雜，目前在國內外尚無十分成熟的理論體系作為有效的理論指導，這也是十八大報告強調加強生態文明制度建設之所在。

三峽庫區生態環境保護，需要政府、企業、公眾充分認識到，不以人與自然和諧發展為根基，不注重轉變經濟增長方式，不注重“環境是最大的品牌”的意識，不注重提高資源的節約和利用水平，不管三峽庫區的后續工作多么標新立異、花樣翻新。 結果是“既保不住金山銀山，又痛失綠水青山”。

由此看來，“保護生態環境必須依靠制度”[1]。借鑒國內外生態環境保護的經驗，針對三峽庫區生態文明建設主要問題和突出矛盾，抓住“預防、治理、維護、監管”四個關鍵環節，構建統籌其生態環境保護的管理體制與運行機制，同步改善庫區環境質量非常必要。

二、創新統籌推進的體制模式

（一）搭建新的政府工作平臺

生態環境保護具有很強的地域性特征[5]。全新政府工作平臺搭建的聯結是重慶、宜昌兩市均構建包括非編制、常設的最高決策機構、綜合管理體制與監管體制。

構建綜合決策機構：促進“經濟—社會—生態” 一體化。設立市環境委員會，作為統籌城鄉生態環境保護的非編制、常設的最高決策機制。其主要職能是： 指導域內城鄉生態環境保護政策、體制和籌資框架的方案，審定全域城鄉生態環境保護規劃； 決策域內城鄉生態環境保護重大事宜； 審議環境政策和法規（按程序提交人大） 。環境委員會下設秘書處，專司組織協調、通訊聯絡、檢查督辦等日常事務。此外，設立環境專家委員會，為環境保護的非編制、常設的最高咨詢機構。

構建綜合管理體制：搭建“三、四平臺”。（1）健全環保機構，延伸環保管理職能，形成市、區縣（自治縣） 和鄉鎮（街道） 三級管理體制。一是市級管理。管理部門與環保局作為市政府的重要組成部門，負責統一發布環境信息；領導區縣（自治縣） 環保局業務工作。二是區縣級管理。對主城區環保局實行直屬管理，采取分局制；對庫區區縣和其余區縣環保局仍暫行屬地管理，區縣環保部門負責人的任免由現在的“應事先征求市環保部門的意見” 改為“應當征得市環保部門的同意” 。三是鄉鎮（街道）級管理。在鄉鎮（街道）設立環保所（站），作為區縣環保局的派出機構。同時，市工業園區所在地環保局視其規模派駐環保機構。（2）逐步建立四大管理體系。一是建立以實行排污總量控制為抓手，實施首長環保目標考核制；以實行雙重領導為契機，實施地方環保局長環保績效責任制；以實行“誰污染誰治理”為手段，實施企業法定代表人環保責任追究制的環保目標責任體系。二是建立以嚴格的環境標準引導企業調整產業和產品結構，推行清潔生產，發展循環經濟的政策標準引導體系。三是設立以“美麗庫區”環保信用等級管理平臺，將所有排污企業均納入庫區環保信用管理體系。四是建立嚴格的建設項目環境影響評價制度，實行項目環境管理屬地負責制、自下而上的監督檢查責任制、環境影響評價終身制的環境監督管理體系；同時嚴格執行建設項目環境影響評價制度，實行環境影響評價“一票否決制” 和審批責任“終身制” 。

構建監管體制：督查。設置市政府環境保護督查辦公室，配備相應的專職局級督查專員；在督查辦公室設三個環境保護督查處，由市環保局歸口管理。

﹙二﹚確立統籌推進的政府思維模式

統籌推進三峽庫區生態環境保護制度建設的重點是建立一種新的政府思維模式。在確立統籌管理體制的基點后，應改變“立足資源搞開發” 的傳統思路和方式，確立經濟、社會、生態和諧發展的理念導向，按照“循環再生、協調共生和持續自生” 三大原則構建 “經濟—社會—生態” 一體化綜合決策機制，塑造庫區生態經濟模式。這一寓生態環境保護與重建于開發性移民和經濟社會發展之中，促進人口、資源、生態環境與經濟社會協調發展的思維模式主要有三個基本特征。首先是黨委、政府在制定重大經濟、社會發展政策時，應充分考慮庫區資源、環境的可持續性，重視生態可持續能力建設，即考慮到移民安置后的可持續發展與生態環境的重構。其次是各部門各行業在制定國民經濟和社會發展規劃時，應充分聽取計劃、衛生、環保、礦產管理、水文氣象等部門的意見。堅持“經濟建設、城鄉建設與生態建設同步規劃、同步實施、同步發展” 的方針，把生態建設的目標、指標、任務、措施等內容納入總體規劃之中。最后是各單位在制定資源開發、城鄉發展、產業發展和生產力布局等方面的重大行動計劃和項目時，要進行科學的資源、環境可行性論證，堅持“誰開發利用資源，誰投資補償生態重建” 的原則，綜合考慮經濟、社會和生態效益的一體化和互補性，從決策源頭上為可持續發展戰略的實施奠定基礎，為三峽庫區生態經濟模式的構建創造條件。

（三）塑造統籌推進的政府行為模式

統籌推進三峽庫區生態環境保護制度建設的關節點是塑造一種新的政府行為模式。確保政府以新的思維模式建構綜合決策機制，關鍵是要建造起統一規劃、分口實施、建管一體、城鄉統籌、集中監管和市場運營這樣一種新的政府行為模式來保障運行。（1）統一規劃：全局的生態功能區和城鄉生態環境保護規劃、城鄉生態環境保護的重大項目布局等。（2）分口實施：在城鄉生態環境保護規劃總體規劃下，各部門嚴格按規劃的內容及要求，具體組織實施生態環境與保護項目。（3）建管一體：從生態系統本身的整體性、協調性出發，統一制定城鄉生態環境保護規劃； 從生態效益、社會效益出發，統一對生態建設、生態恢復和污染治理項目進行監管和后評估。（4）城鄉統籌： 以城鄉生態環境保護規劃為統攬，城鄉環境統籌保護，城鄉設施統籌建設，城鄉污染統籌治理，城鄉共同享受環境質量改善成果。（5）集中監管：由市環保局牽頭，相關部門密切配合，建立健全庫區環境監管和執法體系，并行使統一的環境監管和執法職能；整合生態環境信息資源完善統籌城鄉的環境質量監測和預警機制，建立統籌城鄉的環境監測預警體系，提升城鄉環境污染監控的應急反應能力。（6）市場運營：積極推進垃圾、污水集中處理和環保設施運營的市場化運作。

﹙四﹚建立循環經濟發展模式

統籌三峽庫區生態環境保護的持續點是發展循環經濟。庫區循環經濟發展模式的立腳點是以“三統籌防治”助推“三化” 。（1）在推進工業化進程中，統籌三峽庫區城鄉工業污染防治，大力發展循環型工業，開展“清潔生產先進企業” 創建活動，推動企業內部循環。使企業經過努力，其清潔生產主要指標達到國內同行業的領先水平或國際先進水平，污染物達到或接近“零” 排放。（2）在推進城鎮化進程中，統籌構建城鄉環境基礎設施共享的機制，加大三峽庫區小集鎮生活污染治理力度。樹立綠色消費理念，推行政府綠色采購，倡導環境友好消費方式，形成全社會共同參與的循環經濟體系。（3）在推進農業現代化進程中，統籌三峽庫區農業源污染防治。充分發揮財政、科委、農業、林業、能源等職能部門的作用，齊抓共管，開展 “水源清潔”、“家園清潔”、“田園清潔”行動，大力發展“養殖—沼氣—種植” 循環模式。

（五）優化統籌推進的評估體系

把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現庫區生態文明的目標體系、考核辦法、獎懲機制，完善庫區最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度，環境保護制度，建立反映市場供求和水資源稀缺制度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用和補償制度，加強環境監管、嚴格落實生態環境保護目標責任制，強化總量控制指標考核[6]，健全四大評估體系：（1）健全生態環境質量評估體系。合理確定生態環境質量監測指標，根據三峽庫區生態環境保護的態勢，結合環境統計資料，采用環境質量、污染氣象、生物豐度指數、植被覆蓋指數、水網密度指數、水土流失指數、災害指數等指標體系，對生態環境質量進行評估； 分類評估生態環境保護特點的生態環境質量監測體系并予分類評估。（2）健全生態環境政策評估體系。評估現行三峽庫區生態環境保護政策效果，以改進環境政策制定系統，克服環境政策制定與運行中的弊端，增強環境政策的活力和效益，提高制定環境政策的能力； 評估三峽農村生態環境政策的實施效果，針對其生態環境保護的政策盲點，建立和完善統籌三峽庫區生態環境保護的法規政策體系。（3）健全生態環境工作質量評估體系。評估庫區各級政府的環境保護綜合決策機制，包括對重大項目決策是否進行了環境影響論證，竣工的生態建設和環境治理工程是否進行了環保后評估。（4）健全生態環境的經濟競爭力評估體系。建立綠色GDP核算體系，將資源成本和環境成本一并納入國民經濟核算體系，從根本上改變屬地領導的發展觀和政績觀，推動粗放型經濟增長向低消耗、低排放、高利用的集約型經濟發展模式轉變，增強生態環境的經濟競爭力。將生態建設、農村環境保護目標和任務納入黨政一把手環保實績考核，著力構建三大考核機制。一是考核業績，注重生態文明制度建設；二是考核轉方式，注重實際效果；三是考核投入程度，注重駕馭能力。把考核結果作為干部政績考核的剛性指標。

三、創新統籌推進的運行機制

（一）以統籌城鄉規劃為抓手

把城市建設、小城鎮綜合改革試點納入全局工作重點，對城鄉環境進行綜合整治，開展“點線面”攻堅，確立“城市讓生活更美好、鄉村讓環境更宜居” 的實現目標。（1）統籌城鄉生態環境保護規劃，構建城市綠化網絡系統，切實解決農村發展與建設布局問題，把做強特色產業、做大塊狀經濟、做優品牌產品作為提升縣域經濟發展水平的重要考核指標。到2020年，庫區各縣基本建成生態農業縣，無公害農產品、綠色食品、有機食品品牌分別達到80%、70%、60%以上。（2）順應城鄉經濟日趨融合和三次產業聯動發展的趨勢，統籌城鄉產業布局和產業發展， “十二五”期間，重點在化工、造紙、冶金、建材等行業建設一批零排放示范工程，把沿江地區建設成為循環經濟的密集區；培育“綠色市場”，積極開展區域性食品安全問題的治理整頓，提高食品安全性；創建“綠色飯店”，到2015年，70%的星級飯店建成“綠色飯店”。

（二）完善投入機制

增加統籌三峽庫區生態環境保護的投入。（1）中央財政繼續加大轉移支付力度，可以2006年轉移支付額度為基數，每年對庫區的財政轉移支付增加幅度不低于20%，以彌補其因生態保護而帶來的稅源損失。（2）渝、宜市財政統籌水利、農業、扶貧等用于生態保護和建設的資金，加大生態環境保護的投入力度，并統籌城鄉基礎設施建設，如三峽庫區集鎮綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等工程，提高資金使用效益。（3）各級財政預算建立生態補償專項資金，并根據物價水平及生態建設與運營成本的變動情況適時調整，逐步增加資金規模。（4）建立責、權、利統一的生態環境保護的投入體制。根據“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，對水電、礦山、旅游等生態效益的直接受益單位，從其經營收入中提取一定比例的資金，充實生態補償專項資金。（5）中央財政增加國債資金投入生態環境保護的重大項目，籌劃三峽庫區生態建設的重大項目，以項目運作充分利用國內外資本。（6）拓寬資金渠道，繼續利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題，同時可以考慮發行三峽庫區中長期特種生態環保債券或彩票籌集資金，爭取國家加大轉移支付力度。

（三）建立長江流域生態環境補償機制

按照國家“十二五” 規劃“加大對生態功能區的均衡性轉移支付力度，研究設立國家生態補償專項資金”[6]，國家增設長江流域生態補償基金，基金由中央財政每年統一提取、統一劃撥、專款專用； 基金補償主要用于三峽庫區的生態環境保護項目，并根據補償范圍明確規定各專項資金的支持范疇及補償標準；建立體現三峽庫區生態價值和代際補償的資源有償使用和補償制度。

（四）創新統籌推進的工作機制

統籌推進三峽庫區生態環境保護制度建設的側重點是完善統籌城鄉生態環境保護的工作機制，“實行主要污染物排放總量控制” [6]。

突出重點，統籌城鄉防治污染。（1）加大城鎮生活污染治理力度。加大對城鎮背街小巷、集貿市場和城鄉結合部的環境衛生整治力度；各區縣城區和建制鎮垃圾處理場服務半徑范圍內的鎮鄉（村），配備垃圾收集、轉運設施設備，將垃圾進入區縣城區或建制鎮的垃圾處理場進行衛生填埋處理。到2020年，城鎮生活垃圾無害化處理率和污水集中處理率分別達到85%、70%以上。（2）加強農業面源和畜禽養殖污染的防治。推進農村面源污染綜合治理工程，重點對畜禽養殖污染、化肥農藥污染等實施治理。實施清潔化生產、資源化利用、無害化處理三大技術，加大農村農戶生產生活污染治理。2020年， 農村衛生戶廁普及率達到80%以上。（3）加大城鄉飲用水源保護力度。首先，推進農村飲用水源建設工程。在人口相對集中居住的農村地區，集中建立飲用水源保護區；在人口居住分散的地區，實施供水到戶工程；在難以找到良好水源的農村地區，因地制宜地建設一批飲用水源替代工程。其次，開展城市污水處理廠達標改造和污水處理中心建設和城鎮生活垃圾収運系統建設。（4）以船舶和漂浮物為重點，加強流動污染源治理。在重慶主城、涪陵、萬州、巫山等重點港區以及郭家沱、黃旗、紅溪溝三個滾裝船碼頭設置船舶垃圾接收點，并在涪陵、萬州、巫山配備垃圾接收船舶，嚴格禁止船舶垃圾入江。

著力生態環境整治。（1） 消落區，編制生態環境整治規劃。實施三峽水庫消落區生態環境綜合整治工程。針對消落區所面臨的生態系統破壞、水陸交叉污染、水土流失、疫病誘發、地質隱患等主要問題，進一步加大防治措施和重大項目，著力實施開縣、忠縣、奉節、巫山、云陽等重點區段的重大整治工程。（2）水土流失，加大綜合治理力度。著力實施山、水、田、林、路綜合治理，確保治理一片，見效一片。全社會綜合治理庫區水土流失面積8 000平方公里以上，水土流失面積占幅員面積的比例下降到40%。（3）地質災害，加強治理工程的后期維護。有關區縣應切實承擔起地質災害治理項目的后期維護工作，制定后期維護實施方案，落實責任單位，并安排專項經費保障維護工作需要。

（五）健全統籌推進的運轉機制

重視建成項目的運營管理。一是加強城市污水、垃圾處理項目的運營管理。二是加強生態建設項目的后期維護管理。各區縣政府應切實落實管護責任單位和管護人員，將維護管理經費支出納入區縣財政預算，對庫周綠化帶、水土保持、退耕還林、天然林資源保護工程的后期管理予以重點安排。三是盡快建立三峽庫區野生動物疫源疫病防控體系，建成較為完備的疫情監測、疫情封鎖、疫情除治、應急防控體系，全面增強疫病疫情防控能力。

建立域內管理責任制。一是設立水庫管理機構。二是將各級黨委、政府領導防治水污染的責任制度化、法律化。對違法排污、水產畜禽養殖、破壞生態建設、船舶污染、城鎮生活污染等法律責任予以細化明確。三是實施區域污染物總量控制和濃度控制，建立水質環境目標考核獎懲制度，并建立相應的環境保護審計制度、環境保護責任追究制度等。四是建立健全環境保護公眾參與和監督機制，探索實行環境信息發布、環境影響評價聽證會等制度，保障公眾的知情權、建議權和監督權，鼓勵非政府組織參與生態環境保護的決策和監督[7]。

（六）營造全民生態環境保護氛圍

確定未來政府在生態文明領域的工作路線。將政府、個人消費者和社會各層面都動員起來，投入到一場保護環境、堅持可持續發展的攻堅戰中。一是開展領導干部生態文明建設教育，將生態文明制度建設納入庫區各級黨委中心學習組、黨校、行政干部學校的學習、調研計劃，提高領導干部對實現“五位一體” 科學發展的綜合決策能力。二是加強生態文明知識普及教育，將生態環境教育納入中小學教學教育，提高國民的環保意識。三是倡議政府發起全庫區“減少垃圾”宣傳活動，倡導開展“從小事做起、在日常生活中做到保護環境、愛護家園” 的“美麗庫區”活動，幫助和引導公眾樹立生態文明理念、養成良好的環保習慣。四是建議中央批準發行公益性、全國性的生態環保彩票，籌資用于三峽庫區生態環境保護項目。

總而言之，面對三峽工程“初期蓄水、永久船閘通航、首批機組發電”三大目標初步實現的國家宏偉夙愿，“后三峽時代”推進庫區人與自然和諧發展，建設資源節約型、環境友好型社會，生態環境保護的制度建設迫在眉睫。三峽庫區作為長江流域重要的生態屏障，其生態環境保護不僅事關庫區經濟社會可持續發展大局，更肩負著長江流域的生態安全和經濟高速持續發展的歷史重任。始終把生態建設和環境保護作為長期戰略任務，統籌推進庫區生態環境保護制度建設，努力實現“一江碧水，兩岸青山” [8]，乃是擺在國家、地方政府面前的重大課題。筆者堅信，只要我們不斷堅持下去， “兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山” 的三峽美好情景定能不斷延續下去。

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