國外城市土地分層利用制度及其啟示

摘要：城市土地從平面利用至立體利用的發(fā)展趨勢使構(gòu)建和完善相關(guān)制度成為必然和可能。而國外城市土地分層利用制度有許多成功經(jīng)驗，均值得研究和借鑒。中國不宜引進(jìn)大陸法系地上權(quán)概念，建設(shè)用地分層利用制度應(yīng)以大陸法系國家嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念統(tǒng)攝建設(shè)用地分層利用諸形態(tài)，借鑒英美法系較為靈活的實務(wù)經(jīng)驗對具體情況進(jìn)行區(qū)別規(guī)定。

關(guān)鍵詞：城市土地權(quán)利；分層利用；啟示

中圖分類號：DF45文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10085831（2014）03010308

社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人類利用土地資源技術(shù)手段的顯著提高，使土地分層利用情形成為可能并趨于普遍，而國外關(guān)于土地分層利用之實踐是現(xiàn)代社會對土地資源立體化利用的縮影，其成功經(jīng)驗值得研究和借鑒。從比較法意義而言，一方面，在建筑技術(shù)上，國外相關(guān)實踐已克服了土地立體利用在建筑領(lǐng)域等方面的難題；另一方面，為適應(yīng)和保障土地立體化利用發(fā)展的需要，對地表及其上下分層空間的具體范圍以及產(chǎn)權(quán)界定等問題需從立法上予以回應(yīng)，而國外在對相關(guān)制度進(jìn)行廣泛、深入研究的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合對土地分層利用之各種實踐，在學(xué)說、判例以及立法方面積累了豐富的經(jīng)驗。因此，加強對域外法相關(guān)理論和實踐的研究，將會對中國構(gòu)建相關(guān)制度起到很強的理論支撐作用。

一、英美法系國家關(guān)于土地分層利用制度之經(jīng)驗及評析

（一）英美法系國家關(guān)于土地分層利用制度之經(jīng)驗

從形式而言，盡管英美法系素有以判例法為主、變革相對緩慢，具有保守性、法律發(fā)展中法官作用突出、體系龐雜缺乏系統(tǒng)、注重程序等相較于大陸法系的特點和缺憾，但在財產(chǎn)法上，其仍彰顯出諸多優(yōu)點，且具有重要的參考和借鑒價值。英美財產(chǎn)法以在團(tuán)體占有的前提下對土地充分利用為宗旨，不僅避免了大陸法系在強調(diào)物的歸屬的同時筑起阻礙財產(chǎn)相互利用的藩籬，而且在對以資源有效配置和充分利用為中心的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度方面意義重大。其因缺乏嚴(yán)密的理論體系，反而擺脫了概念法學(xué)的束縛，具有了更強的適應(yīng)性、包容性和生命力①。

1.美國

在美國財產(chǎn)法上，“財產(chǎn)所有者的權(quán)利和義務(wù)不僅由法官發(fā)展起來的普通法決定，甚至更多地是由法律、條例以及立法和行政機(jī)關(guān)做出的決定所左右”[1]289。因此，美國關(guān)于土地分層利用制度之相關(guān)理論和規(guī)定既由在法律淵源中占主導(dǎo)地位的判例法予以確立，還集中規(guī)定于專門調(diào)整土地空間利用的有關(guān)成文法中。

第一，關(guān)于對土地上空空間利用之判例。在判例法上，由于美國法堅持羅馬法關(guān)于所有權(quán)“上達(dá)天宇、下及地心”的原則，因此，其以絕對的土地所有權(quán)理念為基礎(chǔ)，經(jīng)由判例，在19世紀(jì)中葉即確立起有關(guān)地上權(quán)利水平區(qū)分的理論，允許土地所有人可以將其空間予以租賃或讓渡。具體判例有：（1）1857年的愛阿華州判決（Rodes v.Mccormick，4 lowa，386）認(rèn)為空中權(quán)可以以分離形式所有；（2）1898年的伊利諾伊州判決（Westside Elewared Railway Company.v.Spinger，171 I.170）認(rèn)為空中權(quán)可與地表分別所有，可將地表“別除”而僅以空中為所有權(quán)的客體 [2]296。此外，1946年聯(lián)邦最高法院在美國訴卡斯伯（The United States v.Causb）一案中，進(jìn)一步表明了承認(rèn)土地所有者的上空空間具有權(quán)利利益并得單獨成為權(quán)利客體的立場。美國加利福尼亞州民法典則直接對土地的上下空間進(jìn)行限定：“土地包括地面以上和地面以下一定距離的開放的或有建筑物的空間。空間的使用限制和空間的使用權(quán)利由法律施加或賦予。” Black’s Law Dictionary，West Publisbing Co.，1979，p789.轉(zhuǎn)引自彭誠信《我國土地公有制度對相鄰權(quán)的影響》（《法商研究》2000年第1期）。1962年，議會做出飛機(jī)航行所可能達(dá)到的空間，將作為不動產(chǎn)予以征用的決定。至此，土地所有者將土地上部空間予以水平切離而加以讓渡、租賃的情形日漸普遍。

第二，成文法對土地上下空間立體利用方面的規(guī)定。如前所述，盡管美國是典型的判例法國家，但在土地立體化利用情況下，關(guān)于土地上空空間范圍利用之立法已見諸于各州成文法。如1927年伊利諾伊州制定的《關(guān)于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》，即被視為美國歷史上關(guān)于土地分層空間利用問題的第一部成文法。10年后，新澤西州于1938年也制定了類似的法律，用于規(guī)制土地立體利用問題。此后，于其他各州，承認(rèn)空間權(quán)概念以及土地分層利用的立法及有關(guān)規(guī)制公共設(shè)施上空的空間權(quán)活用的立法亦陸續(xù)出臺。如美國加利福尼亞州民法典第659條直接對土地上下的空間做出規(guī)定，“土地為泥土以及含有沙土、石頭或其他成份而組成的物質(zhì)，它包括地面以上和地面以下一定距離的開放的或有建筑物的空間，其高度和深度由法律規(guī)定的空間范圍決定，或由法律允許使用的空間的權(quán)利決定”。1958年，美國議會做出州際高速公路的上空與下空可以作為停車場使用的決定，空間權(quán)概念自此在美國廣泛傳播 [3]153-154。1970年，美國有關(guān)部門倡議各州使用“空間法”這一名稱來制定自己的空間權(quán)法律制度。為實踐此倡議，俄克拉荷馬州率先于1973年以法律199號公布了著名的“俄克拉荷馬州空間法”（Oklahoma Air Space Act）。其明確規(guī)定：空間系一種不動產(chǎn)，其與一般不動產(chǎn)一樣，可以成為所有、轉(zhuǎn)讓、租賃、設(shè)定擔(dān)保、繼承等的標(biāo)的，并且可以在課稅與公用征收方面比照一般不動產(chǎn)處理；州及自治體可與其他公司實體共同開發(fā)空間，也可將公有道路用地上的不必要空間出售、出租，或?qū)械缆酚玫貎H得有地役權(quán)等。因此，這項州法非創(chuàng)設(shè)新的空間權(quán)制度，而是對以往普通法上已獲得承認(rèn)的空中權(quán)以制定法形式予以確認(rèn)和補充，是對以前判例與學(xué)說關(guān)于空間權(quán)法律問題基本立場的總結(jié) 參見陳華彬《民法典與民法物權(quán)》（法律出版社2009年版，第296頁）；劉宇輝《我國城市地下空間權(quán)立法的必要性研究》（《行政與法》2008年第7期）；王利明《空間權(quán)：一種新型的財產(chǎn)權(quán)利》（《法律科學(xué)》2007年第2期）；劉春彥、宋希超《地下空間使用權(quán)性質(zhì)及立法思考》（《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第3期）。 。

需指出的是，美國法中關(guān)于土地地上空間利用立法，并不局限于地表之上的建筑物，而是延伸到更廣領(lǐng)域的空中，由此，空中權(quán)概念應(yīng)運而生。空中權(quán)，即將土地的上部空間作水平性區(qū)劃而予以建筑型利用的權(quán)利 [2]311。20世紀(jì)初，鑒于紐約Grand Center火車站運送力急需增強的迫切性，于是將火車站上空空間租賃給開發(fā)者，而在其下建設(shè)二層大樓的終點停車場。受此影響，紐約市多數(shù)土地所有人開始將上部空間予以讓與、租賃。上述1927年伊利諾伊州制定的《關(guān)于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》、1946年美國訴卡斯伯（The United States v.Causb）案以及1906年巴特勒訴邊境電話公司案等即為美國法上關(guān)于空中權(quán)的活用。美國關(guān)于空中權(quán)的利用，主要集中在鐵路上空、道路上空、學(xué)校上空以及美術(shù)館上空等 [2]326。

2.英國

在英國普通法上，財產(chǎn)分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)兩種。在全部法律理論中，所有權(quán)以及附著于所有權(quán)的一切權(quán)利，均與有關(guān)物件的性質(zhì)發(fā)生聯(lián)系，標(biāo)的物究竟是動產(chǎn)還是不動產(chǎn)在英國法上極為重要。不動產(chǎn)包括一切被稱為“l(fā)ands”、“tenements”以及“hereditaments”。“tenements”包括各種附著于土地的建筑物，而“hereditaments”則指依照英國法歷史的發(fā)展，而轉(zhuǎn)移于繼承人的不動產(chǎn) [4]。與美國一樣，在英國，土地所有權(quán)的效力范圍，不僅及于土地的表面，而且也及于土地的上空和下空。關(guān)于對土地上空的利用情形，英國普通法最初于1587年根據(jù)土地所有權(quán)絕對理念，由伯里訴波譜（Bury v.Pope）一案確立土地上空可以單獨成為所有權(quán)客體的立場。此后，在1610年貝特案（Baten’s Case）、1815年與1870年科比特訴希爾（Corbett v.Hill）案中，法院再次表明了承認(rèn)土地上空可以單獨成為權(quán)利客體的立場。并進(jìn)一步指出：“土地所有人，與所有土地一樣，得所有土地的上部空間。”[2]311

在土地開發(fā)利用方面，英國實行土地開發(fā)權(quán)國有化，即任何對土地的再開發(fā)行為必須向國家購買土地開發(fā)權(quán)。英國于1947年通過的《城鄉(xiāng)計劃法》中宣布，一切私有土地將來的開發(fā)權(quán)（變更使用權(quán)）屬于國家所有，由國家獨占。而私有土地將按現(xiàn)狀使用的所有權(quán)，屬私人所有。私有土地所有人或利用人如果要將土地變更為非農(nóng)建筑之用，則在實行建筑之前，必須向政府購買土地開發(fā)權(quán)，開發(fā)權(quán)的價值按變更使用后自然增漲的價值計算。該法通過施行后，即實行土地開發(fā)權(quán)國有化。土地開發(fā)權(quán)國有化的內(nèi)容，主要包含如下兩個具體實施辦法：（1）任何土地開發(fā)，必須符合計劃許可；（2）準(zhǔn)許開發(fā)之前，必須先繳土地開發(fā)稅。因此，任何人在土地的地表、地下或上空從事建筑、土木工程、采礦或者其他開發(fā)活動，或?qū)ν恋亍⒔ㄖ镏魏问褂玫膶嵸|(zhì)改變，都必須向地方規(guī)劃機(jī)關(guān)申請土地開發(fā)許可。已經(jīng)獲得開發(fā)許可并繳開發(fā)稅的，即獲得土地開發(fā)權(quán)，可以進(jìn)行特定土地的開發(fā)。申請?zhí)囟ㄍ恋氐拈_發(fā)，經(jīng)審查符合都市計劃許可開發(fā)的條件后，應(yīng)立即預(yù)先評估開發(fā)前后土地使用價值的差額，征收100%的開發(fā)稅（1947-1953）或者60%～80%的開發(fā)土地稅（1976-1985）或所得稅（1985年以后）[5]。

總之，英國在土地分層利用方面，一方面，在普通法上確立了土地上空可以成為獨立的利用客體；另一方面，通過開發(fā)權(quán)制度，確認(rèn)土地將來可能實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利，以向政府購買開發(fā)權(quán)（實際是征收開發(fā)稅）作為取得土地開發(fā)權(quán)之前提，即私人在尚未依法取得對土地的開發(fā)權(quán)前，土地屬于國家所有；而私人在依法取得此項開發(fā)權(quán)之后，土地則屬于該私人的私有財產(chǎn)。此時，任何人對于此項既得權(quán)益如有侵害時，應(yīng)當(dāng)給與損害賠償。同時，任何人如欲提高土地使用度，變更土地使用現(xiàn)狀，則必須向政府購買開發(fā)權(quán)。這種制度的實質(zhì)效果，即以不同時間予以劃分，將“現(xiàn)在使用利益”與“將來變更使用利益”的所有權(quán)予以分割處分，從而建立一種“區(qū)分所有權(quán)”。在“區(qū)分所有權(quán)”下，土地所有權(quán)的效力范圍，既可以按其立體空間范圍由不同的權(quán)利主體分層區(qū)分所有，分割處分，亦可以按現(xiàn)在與將來的時間由不同的權(quán)利主體分層區(qū)分所有，分割處分。

（二）簡短評析

如前所述，就法律淵源而言，美國法和英國法因?qū)儆谟⒚婪ㄏ担砸耘欣榉ㄔ吹呐欣ㄖ髁x居于主導(dǎo)地位，而以制定法為法源的成文法則居于次要和補充地位。因此，就其土地分層利用制度而言，其缺點在于：成文法的內(nèi)容和體例沒有形成體系，因沒有所謂的地上權(quán)、地役權(quán)等具體明確的概念，使得土地分層利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)則，故必須以新的權(quán)利類型方式出現(xiàn)。然而，相較于大陸法系國家，其又體現(xiàn)了非常靈活的一面，因不受概念和體系范式的約束，又因判例在具體案件中的作用，使其在復(fù)雜的土地分層利用過程中便顯得張弛有度。

首先，從立法效果看，英美法系國家靈活性的立法特點能打破成文法體系化要求的束縛，進(jìn)而可以以某一具體案例來解決和處理相關(guān)問題。如在美國法上，其對土地分層利用制度之立法實踐和肇端，即源于飛機(jī)投入運行后，考慮到飛機(jī)投入使用后帶來的巨大社會效益，立法在保護(hù)土地所有權(quán)的同時，亦開始承認(rèn)飛機(jī)在他人土地上空飛行的權(quán)利。此不僅將土地的立體利用拓寬至非常廣闊的立體空間，而且為人類在更高和更深的空間范圍內(nèi)利用土地資源奠定了非常堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。再如，美國的移轉(zhuǎn)可能的開發(fā)權(quán)制度，將土地的開發(fā)和利用納入到對歷史建造物、農(nóng)地、自然環(huán)境的保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展之中，規(guī)定得不僅詳盡而且具體，亦符合可持續(xù)利用土地資源的現(xiàn)實需求，對土地的可持續(xù)利用意義重大。還如，英國除在普通法上確立了土地上空可以成為獨立的利用客體外，還通過開發(fā)權(quán)制度確認(rèn)土地將來可能實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利，以向政府購買開發(fā)權(quán)作為取得土地開發(fā)權(quán)之前提，亦不乏靈活之處。

其次，從對空間權(quán)的規(guī)制看，英美法系國家并未僅局限于通過判例形式予以規(guī)制，而在充分發(fā)揮其靈活性特點的同時，以成文法的形式對空間利用諸形態(tài)予以相應(yīng)規(guī)定。這種方式既避免了大陸法系因強調(diào)物的歸屬而筑起阻礙財產(chǎn)相互利用的藩籬，又能克服英美法系保守性、法律發(fā)展中法官作用突出、體系龐雜缺乏系統(tǒng)、注重程序的訴訟主義等缺憾，不失為兩大法系交融規(guī)制相關(guān)問題的嘗試，對我們構(gòu)建和完善相關(guān)制度無疑具有重要的參考價值。

再次，自20世紀(jì)上半葉始，隨著城市化進(jìn)程的迅速發(fā)展和人口的不斷增加，人類認(rèn)識到動態(tài)土地權(quán)利設(shè)置與保護(hù)的重要性。以此為契機(jī)，主要資本主義國家開始研究動態(tài)土地權(quán)利的配置，即在土地立體化利用的同時，開始關(guān)注和配置土地發(fā)展權(quán)。其與空間權(quán)一道，從本國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和條件出發(fā)來構(gòu)建土地權(quán)利法律制度。如英國制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”；美國創(chuàng)設(shè)TDR和PDR制度，確立了土地可持續(xù)發(fā)展規(guī)則，將土地發(fā)展動向與保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及保護(hù)公共利益結(jié)合在一起共同考量，為科學(xué)配置發(fā)展權(quán)和空間權(quán)提供了豐富的經(jīng)驗。

二、大陸法系國家關(guān)于土地分層利用制度之經(jīng)驗及評析

（一）大陸法系國家關(guān)于土地分層利用制度之經(jīng)驗

在土地利用方面，大陸法系國家不僅在民法典等成文法中對土地地表、地中和空中的立體利用進(jìn)行了規(guī)制，而且以德國為代表的大陸法系國家，亦開始以大量判例形式補充和解決土地立體利用過程中遇到的諸多難題，從而克服了大陸法系立法過于僵硬的立法詬病。

1.德國

因繼受羅馬法，德國也承認(rèn)土地所有權(quán)絕對主義，在土地所有權(quán)效力范圍方面，該法第905條第1款規(guī)定了“土地所有權(quán)人的權(quán)利擴(kuò)及于地面上的空間和地面下的地層”，即明確土地所有權(quán)的范圍包括地表、空中及地下。為防止此所有權(quán)陷入羅馬法“絕對性”窠臼，避免對他人合法利用土地分層空間范圍造成妨害，該法同時賦予他人無害使用的權(quán)利，規(guī)定“所有權(quán)人不得禁止他人在排除干涉與所有權(quán)人無利害關(guān)系的高空和地層中所進(jìn)行的干涉”，即對所有權(quán)人的土地所有權(quán)進(jìn)行了限制 [6]。

在對土地地上和地下空間利用方面，《德國民法典》第1012條規(guī)定，土地可以地上權(quán)方式設(shè)定其他權(quán)利，使因設(shè)定權(quán)利而享有利益的人，享有在土地的地上或者地下設(shè)置建筑物的可轉(zhuǎn)讓或者可繼承的權(quán)利。但是，由于《德國民法典》包括土地空間利用在內(nèi)的全部地上權(quán)的規(guī)定僅設(shè)有定義、設(shè)定范圍、公示方法、消滅規(guī)制以及適用準(zhǔn)則6個條文，在涉及具體問題時顯得比較籠統(tǒng)和粗糙，在解決實踐問題時顯得較為不足。為改變上述困境，德國于1919年1月15日制定了共計6章39個條文的“有關(guān)地上權(quán)之命令”，并同時賦予該命令有與法律同等的效力，從而使德國土地空間利用制度得以極大改善。按該“有關(guān)地上權(quán)之命令”，所謂地上權(quán)乃包括普通地上權(quán)和空間地上權(quán)，空間地上權(quán)是指以在他人土地表面、上空及地下?lián)碛泄ぷ魑餅槟康亩褂盟送恋丶翱臻g的權(quán)利。須為一提的是，該“命令”創(chuàng)設(shè)了以地上權(quán)為本權(quán)而再次設(shè)立的次地上權(quán)制度。即地上權(quán)設(shè)立后，地上權(quán)人還可以與第三人協(xié)議，由第三人在自己所支配的不動產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán)。次地上權(quán)人根據(jù)協(xié)議，可以支配地上權(quán)人支配范圍內(nèi)所指定土地的地表或上下空間，或者僅支配土地的上下空間。可見，次地上權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)，為土地上下空間進(jìn)一步脫離地表而單獨成為民法物權(quán)之客體提供了有力的法律手段 [7]。

2.日本

日本關(guān)于土地以及土地分層利用方面的全國性法律非常繁多。因此，為便于了解和掌握，以下就日本相關(guān)制度之立法和活用情況作一簡要介紹和分析。

第一，民法典第269條之二關(guān)于區(qū)分地上權(quán)的分析 關(guān)于地上權(quán)和區(qū)分地上權(quán)的詳細(xì)解說，參見成田束頁明《土地制作と法》（株式會社弘文堂平成元年6月30日，第126頁以下）。 。昭和41年（1966年），日本修正民法典時，在地上權(quán)的規(guī)定中追加了區(qū)分地上權(quán)制度，在第269條之二規(guī)定：“（1）地下或空間，因定上下范圍及有工作物，可以以之作為地上權(quán)的標(biāo)的。于此情形，為行使地上權(quán)，可以以設(shè)定行為對土地的使用加以限制。（2）前款的地上權(quán)即使在第三人有土地使用或收益權(quán)利情形，在得到該權(quán)利者或者以該權(quán)利為標(biāo)的的，權(quán)利者全體承諾后，仍可予以設(shè)定……”該條所規(guī)定的地下、空中的地上權(quán)即學(xué)界所稱的“區(qū)分地上權(quán)”。另外，為明確并限制該權(quán)利的范圍，配合該區(qū)分地上權(quán)的規(guī)定，《日本不動產(chǎn)登記法》第111條第2項還特別規(guī)定了設(shè)定區(qū)分地上權(quán)的登記程序，即申請區(qū)分地上權(quán)登記時，除須登記設(shè)定目的、存續(xù)期間、地租額外，還應(yīng)記載作為地上權(quán)的地下或空中的上下范圍。此登記既為區(qū)分地上權(quán)設(shè)定的生效要件，也為對抗第三人的要件 [2]297。

第二，空中權(quán)的活用及其基本形態(tài)。20世紀(jì)80年代中期，為進(jìn)一步推動都市土地的高度利用與空間的有效活用，除區(qū)分地上權(quán)關(guān)于土地上空一部分或全部空間利用等規(guī)定外，日本部分學(xué)者開始接受美國法的空中權(quán)概念，并涵蓋美國空中權(quán)（Air right）和移轉(zhuǎn)可能的開發(fā)權(quán)（TDR）兩種權(quán)利以及容積率移轉(zhuǎn)的情形，促進(jìn)了日本空中權(quán)制度及理論的發(fā)展。日本所謂的空中權(quán)，即將土地的上部未利用空間的一部分或全部從與其下的土地地表分離出來而作為單獨的權(quán)利客體，且不移轉(zhuǎn)其物理位置而由他人以所有建筑物及其他工作物為目的而加以利用的權(quán)利 [2]314。從上述概念可以看出，日本關(guān)于空中權(quán)的規(guī)定，其實包括了日本民法典第269條之二規(guī)定的區(qū)分地上權(quán)以及美國法的空中權(quán)和TDR制度。

從上述介紹足見，日本法關(guān)于空中權(quán)的規(guī)定和利用相當(dāng)細(xì)雜，其不僅在私法上對空中權(quán)各種形態(tài)予以活用，而且在公法領(lǐng)域也有所涉及。其優(yōu)點在于：將紛繁復(fù)雜的土地空中利用形態(tài)，在各種法上予以詳細(xì)規(guī)定和界定，從而使各種利用形態(tài)分歸于不同法規(guī)予以規(guī)制。既詳細(xì)規(guī)定了土地空中利用的各種形態(tài)，又能使各法規(guī)內(nèi)部相互銜接，從而形成一套體系嚴(yán)密的法律制度，有利于對土地空中和地下空間各利用形態(tài)的切實保護(hù)。

（二）簡短評析

多數(shù)大陸法系國家在各自的民法典中均將土地分層利用制度規(guī)定為與普通地上權(quán)相區(qū)別的一種特殊的地上權(quán)，通過地役權(quán)、相鄰權(quán)制度等進(jìn)行規(guī)制，將土地分層利用制度納入到用益物權(quán)當(dāng)中。面對土地分層利用之需求和趨勢，又對其進(jìn)行了修正和補充，不但保持了法律體系的更新，而且又堅持了法律體系結(jié)構(gòu)的嚴(yán)謹(jǐn)和系統(tǒng)。從上述大陸法系國家有關(guān)分層利用制度的學(xué)說、判例和立法觀之，盡管其在概念上并未直接使用“空間利用權(quán)”抑或“空間使用權(quán)”等稱謂，但不可否認(rèn)，在其地上權(quán)以及相關(guān)制度中已對土地分層利用制度予以了關(guān)注和規(guī)制。

就該制度的表現(xiàn)形式而言，德國以判例形式加以解決土地分層利用問題外，還在立法中將地上權(quán)的客體范圍由“土地地表”擴(kuò)展至“他人土地的上空及地下”，使土地分層利用制度得到補充和改善。但其關(guān)于土地分層利用制度之判例和立法，多限于對土地地下空間范圍的利用，實為土地分層利用制度之缺憾；《日本民法典》第269條之二以及在實務(wù)中對空中權(quán)的活用可謂土地分層利用制度較為完善的成文法規(guī)定，主要有以下優(yōu)點：一是明確地將地下或空間作為地上權(quán)的標(biāo)的，確立“區(qū)分地上權(quán)”制度；二是為進(jìn)一步推動都市土地的高度利用與空間的有效活用，以滿足對土地立體利用的需要，重點吸收了美國TDR和開發(fā)權(quán)制度，形成了以地表、地中和空中立體利用土地的分層利用體系。而且在判例上，認(rèn)為獨立空間其自體作為占有權(quán)的客體雖有困難，但作為物理上實體的媒介，只要遵循社會秩序，排他性的支配是有可能的，沒有妨礙作為占有權(quán)的客體，此種情況下應(yīng)該認(rèn)可其對空間的占有權(quán)。可見，日本對土地立體利用之范圍已涉及到地表上空，而且其大量借鑒、吸收了英美法系國家關(guān)于地表上空空間范圍利用的做法，值得研究和學(xué)習(xí)。

綜上，在土地分層利用制度方面，大陸法系國家并不只局限于以成文法予以規(guī)制和調(diào)整，而在具體的操作和適用過程中，摻雜了不同的判例形式以及英美法系國家在實踐中積累的較為成熟的經(jīng)驗和做法。因此，從其關(guān)于土地分層利用的規(guī)定和實踐來看，其地上權(quán)制度以及相關(guān)學(xué)說、判例無疑為我們解決相關(guān)問題提供了非常豐富的司法經(jīng)驗。

三、域外法對中國建設(shè)用地分層利用制度之啟示

從域外法比較來看，無論是大陸法系國家的德國、日本，還是英美法系國家的美國、英國，都曾試圖確立一種嶄新的土地分層利用制度以解決土地立體利用時理論和立法所遭遇的諸多難題，以此適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的需求。從歷史演進(jìn)來看，盡管土地所有權(quán)絕對觀念對兩大法系均有過不同程度的影響，但其統(tǒng)治地位終因近現(xiàn)代所有權(quán)社會化以及土地分層利用趨勢漸次被沖破。如此，土地所有權(quán)絕對觀念并未對土地分層利用制度構(gòu)成障礙從而使其陷入困境。相反，在物權(quán)理論從“歸屬中心”至“利用中心”趨勢沖擊下，所有權(quán)絕對觀念漸次被修正，一種新的理論體系得以建構(gòu)，并最終發(fā)展成包容土地分層利用制度之土地所有權(quán)制度。

（一）應(yīng)否引進(jìn)大陸法系地上權(quán)概念之辯

前已述及，多數(shù)大陸法系國家均在民法“地上權(quán)”項下創(chuàng)設(shè)分層地上權(quán)或區(qū)分地上權(quán)對土地分層利用情形予以規(guī)制。而從中國現(xiàn)有理論和立法來看，并未確立大陸法系地上權(quán)概念，而以較為寬泛的土地使用權(quán)概念代之。有學(xué)者認(rèn)為，在土地層分利用條件下，土地使用權(quán)概念存在如下不足：就概念的科學(xué)性來講，土地使用權(quán)并不是經(jīng)過法學(xué)上嚴(yán)格論證后提出的法律概念，而只是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“土地使用”加上“權(quán)利”這一法律外殼，至于這一概念在法律意義上的內(nèi)涵、外延、內(nèi)容與種類等，并沒有明確而科學(xué)的規(guī)定。致使現(xiàn)行法律各種土地權(quán)利之間缺乏系統(tǒng)的理論歸依，存在著劃分根據(jù)不清、類種不明和界限模糊等弊端，難與其他用益物權(quán)相區(qū)別，致使在土地利用關(guān)系上的權(quán)益劃分上缺乏科學(xué)性、邏輯性和系統(tǒng)性，這不但在法理上不符合物權(quán)法精確調(diào)整的原則，而且在實踐上容易造成混亂 也有學(xué)者認(rèn)為，中國現(xiàn)存的土地使用權(quán)是一個融傳統(tǒng)地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)等用益物權(quán)部分功能的權(quán)利集合群，雖在實務(wù)中各有所用，但畢竟使其在宏觀上難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)和科學(xué)完整的立體式立法體系，甚至出現(xiàn)內(nèi)容交叉與空白。進(jìn)而認(rèn)為，土地使用權(quán)從源起考證并非是一個經(jīng)法學(xué)嚴(yán)格論證的法律概念，且內(nèi)容龐雜，不利于建立概念清晰的用益物權(quán)體系，故建議沿用傳統(tǒng)地上權(quán)為宜，包括現(xiàn)有建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。將土地承包經(jīng)營權(quán)歸為農(nóng)用權(quán)。參見葉成朋《地上權(quán)制度在我國的演進(jìn)和價值定位》（《改革與戰(zhàn)略》2008年第10期）；江平主編《中國土地立法研究》（中國政法大學(xué)出版社1999年版，第295-300頁）；陳小君《我國他物權(quán)體系的構(gòu)建》（《法商研究》2002年第5期）。 。因此，具體到建設(shè)用地分層利用制度上，筆者認(rèn)為，學(xué)者所謂的空間利用權(quán)或空間權(quán)存有非法律術(shù)語，在土地利用關(guān)系之各權(quán)益劃分上缺乏科學(xué)性、邏輯性和系統(tǒng)性等之虞。如此，若仍延續(xù)現(xiàn)行《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)概念，則很難將土地分層利用后出現(xiàn)的地上空間權(quán)或地下空間權(quán)等概念囊括進(jìn)去。那么，中國是否有必要引進(jìn)大陸法系地上權(quán)概念呢？對此，筆者持否定態(tài)度。理由如下：其一，地上權(quán)者，“謂以在他人土地上有建筑物或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權(quán)”[9]。因此，其所指的權(quán)利范圍應(yīng)在“地表之上”，用其涵蓋地表之下之地中權(quán)利，似為不妥；其二，即使在大陸法系國家，不同國家對地上權(quán)概念的解釋因觀念不同亦略有區(qū)別。因繼受于羅馬法，德、瑞士等國民法關(guān)于地上權(quán)的觀念是以地上物為中心的，如果土地上沒有地上物，便不能成立地上權(quán)；如果地上物一旦滅失，地上權(quán)也隨之消失。即地上權(quán)的本質(zhì)在乎“有”，而不在乎“用”。而日本和中國臺灣地區(qū)“民法”關(guān)于地上權(quán)的觀念則是以“利用”為中心，通過對土地的“所有”關(guān)系與“利用”關(guān)系的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)地盡其利。故地上權(quán)的本質(zhì)在乎“用”，而不在乎“有”。構(gòu)筑物的有無，并不是地上權(quán)的成立要件，而且地上權(quán)也不因地上物的滅失而消滅 參見馬俊駒、余延滿《民法原論》（第三版，法律出版社2007年版，第372頁）。關(guān)于地上權(quán)的內(nèi)容、法律屬性等詳見楊立新《論我國土地承包經(jīng)營權(quán)的缺陷及其對策——兼論建立地上權(quán)和永佃權(quán)的必要性和緊迫性》（《河北法學(xué)》2000年第1期）；江流《地上權(quán)論綱》（《現(xiàn)代法學(xué)》1994年第5期）。。而中國現(xiàn)行立法仍延續(xù)傳統(tǒng)“土地使用權(quán)”概念，其在設(shè)立方式、性質(zhì)、功能等方面顯然與大陸法系地上權(quán)概念有著較大差別。因此，倘若引進(jìn)大陸法系地上權(quán)概念，其與土地使用權(quán)概念的落差必將顯現(xiàn)，難以在立法上統(tǒng)攝許多相近制度。而且，土地使用權(quán)概念已在中國成為約定俗成的名稱被人們所熟悉和普遍接受。其三，中國大量行政法規(guī)基本均使用“土地使用權(quán)”概念，若在立法上引進(jìn)大陸法系地上權(quán)概念，則會出現(xiàn)與其稱謂不一致的情況。因此，保留“土地使用權(quán)”概念，一方面，可以凸顯中國土地利用制度之特色；另一方面，也有利于法律術(shù)語之統(tǒng)一 也有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)地上權(quán)是一個比較寬泛的概念，它是指為了在他人土地上保有建筑物等而利用他人土地的權(quán)利。對他人土地上的空間的利用，也可以包含在地上權(quán)之內(nèi)。但是空間權(quán)和地上權(quán)存在一定的區(qū)別，傳統(tǒng)上理解的地上權(quán)主要是對地表加以利用的權(quán)利，而空間權(quán)僅僅是對地上和地下空間的利用，不涉及地表的利用。參見王利明《空間權(quán)：一種新型的財產(chǎn)權(quán)利》（《法律科學(xué)》2007年第2期）。 。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，在中國立法中直接引進(jìn)大陸法系地上權(quán)概念不符合實際。因此，在構(gòu)建建設(shè)用地分層利用制度時，應(yīng)借鑒大陸法系國家地上權(quán)制度，在《物權(quán)法》用益物權(quán) “一般規(guī)定”中增設(shè)“用益物權(quán)分層使用權(quán)”，對包括建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的各種用益物權(quán)之分層利用情形進(jìn)行原則性規(guī)定，然后借鑒和引入英美法系國家相關(guān)概念，確立分層建設(shè)用地使用權(quán)概念，將其與《物權(quán)法》所規(guī)定之建設(shè)用地使用權(quán)予以并列，進(jìn)而將建設(shè)用地從平面利用至立體利用的全部空間納入進(jìn)去統(tǒng)一規(guī)定，以統(tǒng)攝建設(shè)用地空中使用權(quán)和建設(shè)用地地中使用權(quán)的分層利用 關(guān)于建設(shè)用地分層利用制度之物權(quán)法建構(gòu)詳見王剛《我國建設(shè)用地分層利用制度之物權(quán)法建構(gòu)》（《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2013年第1期）。 （圖1）。

通過對上述國家和地區(qū)學(xué)說、判例以及立法之比較研究，我們可以得出如下啟示。

第一，建設(shè)用地分層利用問題應(yīng)當(dāng)受到重視。從中國現(xiàn)有立法來看，盡管《物權(quán)法》已開始對此問題予以關(guān)切，但從其規(guī)定來看，其將土地利用的核心僅集中于地表，僅對建設(shè)用地及其上下一定范圍的利用問題進(jìn)行了規(guī)制，而并未對具有利用價值的土地地中、空中等利用情形予以回應(yīng)，其規(guī)定仍過于籠統(tǒng)和粗糙，立法顯得較為滯后，難以解決建設(shè)用地分層利用后凸顯的諸多問題。而從土地的利用趨勢和狀態(tài)來說，平面利用已顯然不能滿足現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，諸如土地地中、空中的分層利用情形已呈普遍現(xiàn)象，在立法上必須予以回應(yīng)。而域外法關(guān)于土地分層利用制度之實踐，恰好能促進(jìn)我們對相關(guān)問題的重視和關(guān)注。

第二，在所有權(quán)方面，英美法系“財產(chǎn)并不以個人占有實體物來衡量，而是以實際享有的權(quán)利來衡量的，所有權(quán)并沒有成為英美法度量財產(chǎn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)” [9]。在以利用為中心的時代背景下，其不僅更能注重權(quán)利人實際享有的權(quán)利，而其還能最大限度滿足不同主體對土地資源的不同利用需求，且具有相當(dāng)?shù)撵`活性。而大陸法系過于強調(diào)以物的本身歸屬來界定利益，使其整個物權(quán)理論過分依賴于所有權(quán)，顯得較為僵化和死板。而“所有權(quán)本來就是一種強制個人獨立的法律技術(shù)，這種技術(shù)在不同的社會會導(dǎo)致不同的結(jié)果”[10]。鑒于此，一方面，建設(shè)用地分層利用制度之特性比較符合英美法系以實際享有的權(quán)利來衡量財產(chǎn)之情形；而另一方面，大陸法系法律術(shù)語的明確性、語言的精練程度以及合乎邏輯的體系性等特征又對我們構(gòu)建相對完善的法律制度至為重要，因此，必須借鑒和傳承。

第三，在現(xiàn)代社會，土地權(quán)利制度以實現(xiàn)公平、效率為宗旨，其“重心已經(jīng)由土地的歸屬轉(zhuǎn)移到土地的利用，因而在一定程度上擺脫了對土地所有制性質(zhì)的討論，轉(zhuǎn)而關(guān)注土地資源的使用效率，以及土地收益的分配公平”[11]。從這種意義而言，兩大法系關(guān)于土地分層利用制度之學(xué)說、判例以及立法并未局限于對土地權(quán)利歸屬的糾結(jié)，而是擺脫了對土地所有制性質(zhì)予以無休止?fàn)幷摰氖`和桎酷，轉(zhuǎn)而以土地利用及分配公平為中心，試圖實現(xiàn)對土地資源的最大化利用，其恰好體現(xiàn)了現(xiàn)代土地利用制度的價值核心，為中國解決相關(guān)問題提供了廣闊的視域。

第四，盡管世界各國立法就土地分層利用制度客體之稱謂尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識，但從其對土地分層利用制度之規(guī)制來看，其試圖將土地分層利用制度納入到更為具體、更能適應(yīng)土地利用制度發(fā)展的現(xiàn)實空間予以考量，似乎已跳出了概念范式的束縛。因此，其所關(guān)切者，乃土地分層利用制度與相關(guān)理論和制度的沖突以及如何在立法上整合和克服等技術(shù)問題。從立法技術(shù)和經(jīng)驗而言，其恰恰又是中國現(xiàn)行相關(guān)制度被忽視或回避而構(gòu)建建設(shè)用地分層利用制度必須回應(yīng)和解決的問題。而從實踐效果看，上述多數(shù)國家能以解決實際問題為出發(fā)和歸宿，理論和立法共性之中不乏特色，具有較強的適應(yīng)性和可操作性。

第五，兩大法系部分國家對土地地表、地上、地下空間范圍進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并就相關(guān)領(lǐng)域依不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分類。而且，就土地分層利用之空間范圍已延伸至地表以外廣袤的空中或地中，并按分層空間利用范圍之不同客體產(chǎn)生了地中權(quán)和空中權(quán)概念。此分類顯然將土地分層利用制度與現(xiàn)代土地分層利用之實際緊密結(jié)合起來，對土地的分層利用不再局限于對依附于地表有限空間范圍的研究，而將其擴(kuò)展和納入到更廣、更深的空間范圍予以研究。從中國學(xué)者的研究范圍和視域看，其對土地分層利用制度之研究仍滯留在土地地表上下有限的空間范圍內(nèi)。因此，從理論和立法方面對制度本身難以進(jìn)行突破和創(chuàng)新，不利于該制度的進(jìn)一步完善；同時，與現(xiàn)代以利用為中心之立法理念相悖，不符合中國土地資源緊缺和分層利用之實際。而兩大法系的空中權(quán)以及地中權(quán)制度，均從學(xué)說、判例以及立法上予以了充分論證和實踐，而且對土地分層空間范圍之利用規(guī)定得較為靈活，且采取多種渠道就相關(guān)問題進(jìn)行了多方規(guī)制，對我們構(gòu)建和活用相關(guān)制度無疑具有重要的參考價值。

第六，從兩大法系關(guān)于土地分層利用制度之學(xué)說、判例以及立法看，其對于地下空間的利用形態(tài)也較為廣泛，基本涵蓋了地下空間的多方面利用，如在土地分層利用過程中，將礦產(chǎn)資源、生活設(shè)施、都市設(shè)施、貯藏設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施、輸送設(shè)施以及防災(zāi)設(shè)施等納入一個整體予以考量。既能做到形式統(tǒng)一，又充分考慮到不同利用形態(tài)之特性以區(qū)別對待。且再次為我們昭示：立法必須以解決實際問題為核心，既要求規(guī)則的邏輯性和條理性，更要注重立法的可行性和靈活性。兩大法系上述立法品質(zhì)和成就，于實踐大有裨益，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

第七，盡管兩大法系針對土地立體利用之現(xiàn)狀在學(xué)說、判例以及立法上均對土地分層利用制度予以了關(guān)注。但是，土地分層利用情形在實踐中又異常復(fù)雜，其不僅是一個私法問題，而且還有可能會觸及至公法領(lǐng)域。因此，如何在立法上予以協(xié)調(diào)，使其能夠環(huán)環(huán)相扣，進(jìn)而實現(xiàn)城市土地資源的最大化利用，實為一棘手之課題。而欲實現(xiàn)上述問題之突破，不僅需要從域外法中總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，更要結(jié)合本國實際和已有經(jīng)驗加以認(rèn)真論證，以使不同法律規(guī)范的規(guī)制和調(diào)整達(dá)到同一。

四、結(jié)語

中國《物權(quán)法》對建設(shè)用地分層利用制度予以了基礎(chǔ)性嘗試，以此為基礎(chǔ)，中國未來民法典物權(quán)篇中設(shè)立建設(shè)用地分層利用制度已是可期待之事。從比較法角度而言，英美法系關(guān)于土地分層利用制度之學(xué)說、判例和立法不乏靈活之處，能結(jié)合不同的情況準(zhǔn)用之。而大陸法系關(guān)于分層利用制度之學(xué)說、判例和立法是在高度抽象和總結(jié)相關(guān)問題的基礎(chǔ)上所做的匯總，在大陸法系傳統(tǒng)的中國，也有可供借鑒的土壤和養(yǎng)分。具體而言，美國現(xiàn)行法上的空中權(quán)制度、德國法上的區(qū)分地上權(quán)制度、日本民法典第269條之二以及法理及實務(wù)經(jīng)驗均值得我們研究和借鑒。其為中國構(gòu)建建設(shè)用地分層利用制度提供了如下思路：以大陸法系國家嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念統(tǒng)攝建設(shè)用地分層利用諸形態(tài)，然后借鑒英美法系較為靈活的實務(wù)經(jīng)驗對具體情況進(jìn)行區(qū)別規(guī)定，進(jìn)而解決建設(shè)用地分層利用過程中產(chǎn)生的各種問題。具體為：保留《物權(quán)法》第136條的規(guī)定，增設(shè)如下條文。

（1） 建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)在必要的范圍內(nèi)在其地上或者地下分別設(shè)立。前款所指必要范圍，是指在建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施于實務(wù)所需地基及上空范圍。建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施地基以該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施承載能力為限，但最深不得超過該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施于實務(wù)所需之地基范圍。建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施上空再行建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)以該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的承載能力和一倍于該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的高度為限，權(quán)利人行使權(quán)利不得損害其他權(quán)利人的權(quán)利。

建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利雖及于地上及地表下之必要范圍，但其不得禁止他人在與權(quán)利人無利害關(guān)系的高空和地中所為之干涉。

（2）建設(shè)用地使用權(quán)上下之空間范圍可以設(shè)定分層建設(shè)用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)上空設(shè)立的權(quán)利為建設(shè)用地空中使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)地中設(shè)立的權(quán)利為建設(shè)用地地中使用權(quán)。

建設(shè)用地空中使用權(quán)的使用范圍上達(dá)空中，但其不得危及航空運行、公共利益的安全；建設(shè)用地地中使用權(quán)下及地中，但其不得損害地質(zhì)構(gòu)造及環(huán)境、公共利益的安全。

（3）建設(shè)用地使用權(quán)上下之空間范圍應(yīng)設(shè)定一個分層建設(shè)用地使用權(quán)，亦應(yīng)同時設(shè)定數(shù)個分層建設(shè)用地使用權(quán)，如第三人有使用收益權(quán)或有以該使用收益權(quán)為標(biāo)的之物權(quán)者，應(yīng)得其同意。

上述權(quán)利的設(shè)定無礙于第三人的使用及收益者，即不發(fā)生物權(quán)排他性問題，應(yīng)不必征得第三人同意。

（4）依前條設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)后，于同一土地再行設(shè)定分層建設(shè)用地使用權(quán)的，其再行設(shè)定分層建設(shè)用地使用權(quán)之行使，不得妨害先設(shè)定之建設(shè)用地使用權(quán)。但涉及公共利益和法律另有規(guī)定的除外。

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