中國需要什么樣的城鎮化戰略？

張茉楠

國際城鎮化發展規律表明，當人均GDP達到3000美元、城鎮化率超過50%時，就到了城鎮化加速發展的時期。從人均GDP看，2012年國家統計局公布的中國人均GDP為38354元人民幣，按照當年匯率6.2855計算，2012年中國人均GDP達到6102美元，城鎮化率達到了52.57%，遠低于發達國家同樣人均GDP水平時期的城鎮化率，具備了加快推進新型城鎮化的客觀基礎和條件。

然而，回顧中國30多年來的城鎮化過程，支撐中國城鎮化進程的主要是工業化。而工業化之所以能如此迅猛地推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優勢，二是靠政府主導的大規模固定資產投資，但這兩個要素在未來都會發生較大的變化，中國城鎮化戰略到底還要靠什么動力實現持續發展？

主要國家發展經驗

聯合國發布的報告顯示，2010年全球城鎮化率首次超過50%，這標志著一個世界城鎮化時代已經來臨。城鎮化的作用根本不在于擴大內需，而在于通過城鎮化的規模經濟效應，以及城市的分工協作帶來要素集聚效率的提高。從資源集聚、產業分工以及效率提升的角度看，世界主要國家城鎮化進程的經驗教訓值得中國借鑒和反思。

1.產業集群（城市群）推動美國高水平城鎮化。美國是世界上城鎮化發展水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城鎮。據美國人口調查局的數據，美國30萬人口以上的大城市有13個，20萬人口以上的城市有78個，10萬至20萬人口的城市有131個，3萬至10萬的有878個，數千至3萬的小城市（鎮） 超過3.5萬個。

上世紀70年代以來，在工業化和城鎮化的同步推動下，美國在空間布局上逐步形成了以產業集聚為中心的十大城市群，例如波士華（Bos-Wash）城市群（支柱產業為金融、傳媒、生物科技產業）；“北美五大湖城市群”（支柱產業為制造、運輸、商業房地產、零售）；夏蘭大（Char-lanta）城市群（支柱產業為金融、生物技術、電信制造）等。

2.日本實施產業政策主導下的城鎮化戰略。日本土地資源有限，實施政府主導下的高度集中的城鎮化發展戰略。日本推進城鎮化的過程中，依托大城市發展的趨勢十分明顯。1950年至2010年，日本城鎮化率由53.4%上升到90.5%，50萬以上特大城市人口占城市人口占比從25.7% 上升到42.2%，其中，特大城市帶動大都市圈發展的驅動效果顯著。在1950至1970年，日本城鎮化率由50%上升到70%的階段，東京、大阪和名古屋三大都市圈人口占總人口比重從30%提高到了47%。

除了通過產業政策推動工業化發展并進而推動城鎮化進程之外，日本政府對城鎮化的干預主要通過國土資源的合理規劃，走集中型城鎮化模式，節約土地資源利用。日本戰后成立了國土廳，并從1960年開始先后制定了5次全國綜合開發計劃，不斷調整國家產業布局和基礎設施建設安排，大力發展軌道交通和公共交通，促進城鎮化在一定區域內的快速發展。

在日本的工業化和城鎮化同步推進的過程中，中小企業的快速發展也發揮了重要作用。上世紀50至70年代，日本中小企業數量從大約30萬增長到50多萬，吸納就業人員超過300萬至500萬，增長超過一倍。

3.拉美國家缺乏產業支撐導致“過度城鎮化”。拉美國家普遍有超前城鎮化的傾向。二戰前，拉美國家的工業化率和城鎮化率普遍較低，大多在20%以下。二戰后，工業化率變化不大，但城市率快速發展，農村人口在短時間內以爆炸性速度進入城市。到2010年城鎮化率高達79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

但是，在較高城鎮化水平的背后，隨著農業勞動生產率下降和城鄉差距不斷加大，人口膨脹造成大量農村貧困人口涌向城市求生，導致大量的城市失業人口，形成了典型的城市二元結構問題，引發嚴重的社會問題，經濟發展落入“中等收入陷阱”。

造成這一局面的主要原因，一方面是工業化落后于城鎮化，兩者缺乏協調發展。多數拉美國家長期實行進口替代的工業化戰略，放棄了比較優勢，城市發展與國內經濟的聯系較弱，導致工業化發展不足。拉美國家的工業化平均水平目前只有30%左右，工業吸納勞動力的能力十分有限，勞動生產率提升緩慢，大量進城農民無法在工業中就業，而只能進入低端的餐飲、批發零售、家政等簡單的生活服務業，附加值低，無力在結構和質量上持續發展以支撐城鎮化。與此同時，大量農村人口涌入城市但沒有相應就業，形成城市中的貧民窟，導致“過度城鎮化”。

中國城鎮化的困境

中國正處于城鎮化快速推進時期，從2001- 2012年，城鎮化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24個百分點，遠高于1978-2000年年均提高0.86個百分點的水平，更高于改革開放之前年均提高0.28個百分點的水平。可以說，中國僅用30多年時間就達到英國200年、美國100年和日本50年才能實現的城鎮化水平，然而與發達國家城鎮化進程相比，中國的城鎮化存在著許多困擾與困境：

1.產業結構效益和城鎮化效率 “雙低效”。當前中國產業結構方面的問題主要不是各層次產業之間比例的高低，而是由產業的發展方式粗放和發展質量低下引發的相關問題。產業發展方式粗放主要表現為高投入、高消耗、高排放、不協調、難循環、低效率等方面，這些問題在各產業部門中都有不同程度的反映，而尤以重化工業部門更突出。

與此同時，中國城鎮化模式也同樣存在粗放問題，集中表現為土地城鎮化遠快于人口城鎮化，“圈地”、“造城”等現象相當普遍。2000-2010年，城鎮建成區面積擴張64.45%，而城鎮人口僅增長45.9%，城市規模擴張明顯大于城鎮人口集聚；2011年全國城鎮化率達到51.27%，而城鎮戶籍人口占總人口比例只有35%。

事實上，產業結構效益與城鎮化效率的“雙低效”緊密相關。產業經濟效益低減少了城鎮財政收入和居民收入，使城鎮建設資金來源受到很大約束，直接造成城鎮基礎設施、公共服務設施等方面的“欠賬”，進而降低了產業發展對城鎮建設的支撐作用，城鎮化效率也因此難以提高；同時，城鎮化效率低又反過來加大了產業發展成本，影響其產業經濟效益，使城鎮政府經濟負擔加重，對產業合理布局也造成了巨大阻礙。

2. “半城鎮化”社會代價過高。“半城鎮化”指的是2億多進城的農民工實現了職業轉換、地域轉移，但沒有實現身份的轉變，“半城鎮化”嚴重影響了城鎮化質量，城鎮化發展潛力受到削弱。國務院發展研究中心課題組的一份調研報告顯示，一個典型的農民工（包括相應的撫養人口） 市民化所需的公共支出成本共約8萬元。其中，遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元。然而，當前“人口紅利”已經呈現出日益衰減的趨勢，“半城鎮化”導致的過高社會代價甚至超出了農村勞動力廉價所帶來的收益，過度依賴“人口紅利”來推動城鎮化的未來發展將不可持續。

3.由政府主導、行政化推動的“土地城鎮化”。發達市場經濟國家的城市化主要由經濟發展推動，城市體系的發展受人口聚集程度和產業發展水平的影響。而中國城鎮化的典型特征是政府主導、大范圍規劃、整體推動。一味地依賴行政主導，忽視市場機制的作用，容易導致地方領導片面追求表面政績， 助長粗放型城鎮發展和經濟增長， 使本來應該由產業發展推動的城鎮化，變成行政手段主導下的“土地城鎮化”。

中國新型城鎮化戰略的方向

2012年底，中國城鎮化水平為53%，說明城鎮化正處在納瑟姆曲線的第二階段。西部民族地區（西藏、新疆、廣西、寧夏）城鎮化水平平均為40%左右，比全國城鎮化水平低，但也處于第二階段。中國大部分地區還處于納瑟姆曲線的中期階段，這一階段的城鎮化建設應側重以發揮產業集聚效應為主的大城市群。

1.把發展城市群放在首要和核心位置。經過多年發展，中國已經形成了數量眾多的中小城市和小城鎮，大城市的發展也初具規模。未來的城鎮化更多是強調人的城鎮化而不是土地的城鎮化，這要求更加緊湊和集約型的土地使用和城鎮布局，更緊密的城鎮間和城鄉間產業關聯和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就業機會和持續創造就業的能力。

因此，未來的城鎮化既不是簡單側重于發展大城市， 也不是側重于發展中小城市和小城鎮，而是著力發展以大城市或特大城市為核心、 中小城市錯落式分布、兼顧城鄉發展、兼顧產業合理布局、保證高效通勤的城市群分布。要著力打造“國際性大都市”、“世界性城市”為依托的城市群和城市帶，這種城鎮化的空間組織形態由現代化的交通連接，在不降低大城市的規模經濟和集聚效應的同時，又能夠防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”；相對集中的布局，還可以避免分散型城鎮化帶來的土地浪費，保護土地和生態環境；中心城市以外的其他城市和小城鎮，作為產業支持中心或配套服務中心，提高區域內產業集聚能力。

2.提高基礎設施規劃水平和功能創新。加大投入力度，不斷完善城鎮道路、供排水、供熱、燃氣、信息、公交、園林綠化、污水處理、垃圾處理及防災等基礎設施。大力推進以高速公路、鐵路、機場、港口、水利為重點的新一輪基礎設施建設，突出綜合交通大通道、大樞紐建設和鐵路網建設，完善連接各中心城市和經濟密集地區的便捷、安全、高效的綜合交通網絡體系。與此同時，加快交通信息化管理系統建設，強化各種交通運輸方式的銜接，提高高速公路聯網通達水平，提升航道的承載能力和運輸效率。

3.形成區域錯位發展。中國經濟發展和城鎮化進程存在明顯的區域差異，這決定了未來推進城鎮化的路徑選擇方面，具有多樣性的特征。在實踐中必須要因地制宜，認清并發揮好各地的比較優勢，合理有序推進城市群建設。

例如：東部沿海區域已經步入工業化中后期，資源供給已現緊張局面，勞動力等生產要素成本顯著提高，第三產業優勢顯現，大城市和城市群發展初具規模。因此，東部地區的城市群發展應當側重于健全已有大城市的功能，大力發展周邊中小城市和小城鎮規模，完善衛星城市的配套服務功能，促進制造業轉型升級，發展高附加值產業和高端服務業，推進產業結構向產業鏈和價值鏈的高端攀升。

比較而言，中西部地區城市群發展則應當注重優先發展中心大城市，利用自身的成本優勢，努力培育制造業競爭力，承接東部沿海地區的產業轉移，分階段發展中小城市。在產業基礎方面，東部產業應科學合理有序地向西部轉移，通過創造全球產業分工的新機遇，提高中西部和內陸地區城鎮化發展的質量和水平。

（作者為中國國際經濟交流中心副研究員）