三中全會后的環境治理

伊麗莎白埃克諾米

對地方官員而言，快速致富和升遷機會比環境保護更為重要

中國的環境形勢非常嚴峻，環境污染導致的政治、經濟和社會成本正不斷上升。環境污染成本占GDP的比重，估計在每年3%-10%之間。中國一名前政府官員曾表示，環境污染已經超過非法征地，成為中國社會不穩定的首要因素。

環境關注度提高

十八屆三中全會上，中國領導層表現出了對環境問題的高度關注，這是非常必要的。三中全會公告提出了許多環境領域的改革，主要是把環境保護與市場行為結合在一起。例如，強調了改革資源定價方式的必要性、農民土地權利的重要性、利用稅收政策保證污染問題得到解決等。

對環境責任的考核也在加強。例如，組織部在對官員的考核體系中增加了環境保護方面的指標。類似的指標早在20世紀90年代中期就出現在中央文件中了。這次改革是否與以往不同，還有待觀察。

加強環境保護法律體系建設的呼聲也非常高。中國正在發展一些特別法庭，專門對水污染等案件進行聽證。

此外，北京、天津和河北最近宣布攜手治理空氣污染。雖然解決這一問題非常具有挑戰性，但這表明了政府解決問題的態度。早前，中國已將環境保護產業作為“十二五”規劃中的支柱產業，而且承諾在2015年將環境保護產業份額增長15%，這對中國的環境保護非常有利。

地方阻力

與政策本身同樣重要的是政策執行環境。中國政府面臨的最為重要的挑戰，是如何保證三中全會提出的目標能夠有效實施。三中全會宣布的一系列新政策，代表了改變中國環境狀況的第一階段。發展必要的法律、規章和執行指引將是第二階段。實際執行將是第三階段。

特有的政治現狀，導致中國政府無法有效做好環境保護。在分散威權主義的制度模式下，中央制定政策目標，政策執行權力分散給地方官員。地方官員對中國經濟的增長做出重大貢獻，卻沒有為環境保護做出同樣的努力。對地方官員而言，快速致富和升遷機會比環境保護更為重要。

然而，分散的權力體制，也為地方政府提供實驗空間。中國已經在大型生態城市、綠色城市設計等方面投入數十億美元。例如，中國政府與新加坡政府共同開發了天津生態城市項目。青島市也與德國合作建立了一個生態公園，計劃將此公園打造成為清潔技術投資中心。沈陽2009年宣布與IBM和東北大學合作建立智能生態城市，以提高能源、水資源和交通設施的運用效率。如果這些合作計劃能夠實現，它們將成為其它城市學習的榜樣。

但是，地方實驗也經常難以實現其全部目標。分散的政治體制特征，決定了中央政府很難保證地方官員貫徹執行中央決策。地方環保局官員的主要經濟來源和政治責任，是地方政府而非環保部。地方政府可以向地方環保局官員施壓，這也扭曲了地方環保官員執行環保政策的激勵機制。目前，中國政府的環境保護投入占GDP的1.3%（中國專家認為這個比例應該在2%-4%之間），有一半最后被地方政府花在了其他更為優先的事項上，例如基礎設施建設等。對中央政策的執行，往往受制于資源的匱乏。地方環保部門往往缺乏執法資源，缺乏人力和財力監管所屬地區的工廠。污染企業的罰款也經常被忽視或協商解決。對于這些制度障礙，三中全會沒有作出太多規劃。

中國有著大量環境行動失敗的案例。2005年，中國政府曾提出建立綠色GDP，一年之內，環保部被迫承認地方政府阻力過大，政策執行遇阻。同樣，北京林業大學2011年的一項調查研究顯示，中國造林項目失敗率高達85%。在2012年“兩會”期間，時任國務院總理的溫家寶承認，中國沒有達到“十一五”規劃中設定的一些環境保護目標，包括減少能源密度、二氧化硫排放、一氧化氮排放、化學需氧量等。（現在看來，中國似乎也很難完成“十二五”規劃中到2015年將煤炭消費限定在39億公噸的目標了。2012年，中國已消費了40.5億公噸煤炭，煤炭進口量比2011年增加32%。）

受限的公眾參與

這些環境挑戰不是中國特有的，印度也面臨著類似問題。與其他經濟發展水平、人口規模、政治體制類型相似的國家相比，中國的環境狀況到底有多大不同呢？耶魯大學的環境保護指數能提供一個對比參照。2012年，中國在132個國家中排名第116位，位次高于印度（第125位）（但是，印度經濟資源比中國小得多：印度人均GDP還不到中國的四分之一）。與“金磚”國家中的俄羅斯（106位）和巴西（30位）相比，中國的排名居后。一些東南亞的發展中國家，不管是民主政體還是專制國家，都比中國表現得好，泰國和越南分別排名34位和79位。

中國的環境表現為何如此糟糕？顯然，增加對環境保護的投資、增加環境保護部的權重非常必要，同樣重要的是公民參與。ANDREW WHITFORD和KAREN WONG對八個國家（包括中國）進行比較研究發現，民主國家明顯地具有更好的環境可持續性。中國私人部門，不管是群眾組織還是更為正式的非政府組織，其發展比在其他民主國家受限更多。

在中國，公眾參與環境保護的機制主要有兩個，一是環境測評，二是公民申訴。然而，這兩個機制運用得并不廣泛。專家指出，中國公眾在參與環境測評方面具有很大的局限性，僅僅有一小部分項目受制于公眾參與，公眾參與的時間也很短。

中國公民有權利通過法庭申訴維權，向地方環保部門申訴有關空氣、水、固體垃圾污染等事件。根據《2010年中國環境統計年鑒》，當年有超過70萬宗申訴。在“十一五”期間，環境保護部本身就接受了超過30萬宗有關環境問題的申訴，但是解決這些問題非常困難。從2006年到2010年，僅有980件有關環境影響測評的行政訴訟案件和30個刑事申訴案件得以解決。據估計，只有不到1%的環境糾紛案件通過法庭方式解決。

中國公民無法參與環境政策的制定過程，也無法通過法律系統解決問題，這就導致了環境抗議活動日益增加。當公民投訴沒有得到滿意答復，他們就涌向街頭或通過互聯網發聲。農村環境抗議活動在過去幾十年非常常見。由受過高等教育的中產階層參與的環境抗議事件，近年屢屢出現。最受關注的案例是2007年廈門市民的抗議活動。當時，大學生和教授為反對在市中心附近設立PX工廠，組織了一個得到市民廣泛參與的抗議活動。自那之后，每次中產階層的抗議活動中，地方政府除了滿足游行者的要求，沒有更多的解決方案。環保組織公眾與環境研究中心主任馬軍曾表示：“中國新一屆領導層將面臨環境問題的挑戰，過去30年的領導人都沒有看過如此強烈的示威活動。第一次有地方官員呼吁我們學習國外處置這些問題的方式，他們非常擔心會成為下一次抗議活動的靶子?！?/p>

除了引導公眾參與環境決策過程，中國政府也應考慮利用蓬勃發展的非政府組織（NGO）的環境運動。在其他國家，環境NGO在教育和監督政策制定者方面，起著非常關鍵的作用。例如在菲律賓，環境NGO主導了一項綠色選舉運動，根據官員環境觀點和行動排名，并且在選舉之前公布。在哥斯達黎加，NGO向法官、警察和政府官員提供正式的環境法律培訓。

中國的NGO面臨著種種政治和經濟障礙，但是正在努力嘗試做到透明、合法等。例如，2009年以來，馬軍與美國NGO自然資源保護協會（NRDC）合作建立了一個年度透明指數。根據對環境信息披露規定的遵守程度，將中國113個主要城市排名。因為NGO的工作，一些政府官員更加倡導透明性。一個來自湖南省人大的官員，利用其微博賬號譴責污染企業，最終推動企業采用新的環境清潔技術。但是，大多數城市依然拒絕公布環境數據，盡管這是法律要求的。中央政府應加大對NGO的支持力度，明確要求地方政府提交環境保護成績評價。

完善環境保護法律法規，也是中國NGO應著力的領域。中國在環境保護方面的法律并不完善，這與日益發展的市場經濟不符。

印度也面臨著相似的問題，其財政政策更多地引導企業遵守環保政策，而非支持對環境保護方面的投資激勵。但是，印度的法律系統更為普通公民所適用，普通公民可以通過法律，逼迫政府采取行動解決環境問題。1985年印度高級法院的一個判例，為公益訴訟提供了法律先例，也為陪審團在驅動政策改變中的作用提供了先例。該案例來自北方邦（uttarpradesh）的一個地方環保團體對一家大理石采礦企業的訴訟。

相比之下，中國沒有類似的法律先例。雖然有相當有限數量的環境NGO有權利通過法律提起環境訴訟，但個人訴訟依然困難重重。2013年，中國《環保法》修正案提出，只有中華環保聯合會被允許提起公益訴訟，這大大限制了起訴范圍，這個修正案在中國引起了巨大的爭議。

雖然發展迅速，中國的環保NGO依然被政府嚴格限制，使得他們難以籌資和開展活動。中國的環境NGO缺乏它應該享有的獨立行動權，也沒有足夠的制度保護。這些限制，大大限制了NGO幫助中國政府達到環境治理目標時可以給出的支持。

結論

在大多數國家，有環境保護依靠中央政府、地方環保官員、NGO、媒體、公眾之間的良好互動。中國出臺了一些新的環境保護政策，但是，中國分權化的威權主義政治體制，不能為這些政策的執行提供足夠空間。例如，司法系統缺少獨立性，NGO組織發展受限，難以從其他國家引入專業技術、創新和監督功能。然而，城市中產階層的崛起，正在改變著中國國家和社會之間的關系。中國的環境挑戰持續增加，一個由政府與公眾共同參與的靈活、開放的互動系統，將為解決這一問題提供答案。

（作者為美國外交關系委員會亞洲研究主任及CV斯塔資深研究員）