小產(chǎn)權(quán)房該如何治理

劉艷

治理小產(chǎn)權(quán)房絕對不能一刀切采取“沒收”的方式，否則只會(huì)激發(fā)更多的新矛盾新問題

若論2013年最令政府棘手的房地產(chǎn)問題，顯然已經(jīng)不再是單純的房價(jià)問題，小產(chǎn)權(quán)房“市場”的如火如荼更是觸動(dòng)了多方社會(huì)利益。早在十年前，就有相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的治理建議，但直到今天，治理小產(chǎn)權(quán)房依舊是政府棘手百姓糾結(jié)的局面。似乎不但沒有治理成效，小產(chǎn)權(quán)房反而愈演愈烈。究竟是什么力量使得原本清晰的土地房產(chǎn)問題變的如此難以解決？小產(chǎn)權(quán)房治理困局真的會(huì)倒逼新土改和新房改么？

小產(chǎn)權(quán)房為何越治越多

小產(chǎn)權(quán)房，是指占用集體土地所建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員銷售的住房。按照現(xiàn)行土地管理法和房屋產(chǎn)權(quán)規(guī)定（準(zhǔn)確地講是土地使用權(quán)和房屋使用權(quán)），小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是“無產(chǎn)權(quán)房”，那么，消費(fèi)者為什么放著有產(chǎn)權(quán)的不要，非要買無產(chǎn)權(quán)的房屋呢？為什么小產(chǎn)權(quán)房越治理越多呢？原因就在于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的特殊背景，即商品房房價(jià)高漲，住房保障尚處起步，限制性購房等行政調(diào)控趨緊。對于想買商品房又買不起商品房的群體以及需要買房又被限購的群體來說，小產(chǎn)權(quán)房自然成了無奈的“明智”之舉。

對于小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)游離在現(xiàn)實(shí)、政策與法律三者空隙中的“尷尬產(chǎn)物”。盡管政府有明令禁止，且其權(quán)屬不完備、面臨諸多政策和交易風(fēng)險(xiǎn)，但小產(chǎn)權(quán)房以其價(jià)格較低、手續(xù)較簡、準(zhǔn)入無限制等優(yōu)勢，迎合了不少人的需求。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)并非單方面因素造成，這里面參雜著來自市場、社會(huì)、政府等多方面的利益誘因。

一是久調(diào)不下的高房價(jià)滋生了小產(chǎn)權(quán)房的孕育土壤。現(xiàn)實(shí)市場中的高房價(jià)與居住需求之間的矛盾為小產(chǎn)權(quán)房“創(chuàng)造”了巨大的市場。與普通商品房相比，價(jià)格較低是小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢，也是小產(chǎn)權(quán)房屢變花樣、禁而不止的直接原因。而小產(chǎn)權(quán)房因是農(nóng)民集體組織自發(fā)在其集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用）；另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費(fèi)用（如學(xué)校）、應(yīng)繳納的稅款、營銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過三分之一。而在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。

二是地方政府的管理不到位促成其快速發(fā)展。作為一種市場行為，小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場中能夠存在這么長時(shí)間，能夠從局部地區(qū)、個(gè)別城市擴(kuò)展到全國，政府相關(guān)管理部門難逃其責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是這種行為的主要制造者和實(shí)際推動(dòng)者。

三是市場需求提供了其發(fā)展的空間，小產(chǎn)權(quán)房市場份額的擴(kuò)大實(shí)際上體現(xiàn)了市場對資源配置的自我調(diào)適功能。當(dāng)城市公共住宅無法滿足民眾需要時(shí)，市場注意力自然會(huì)流向既無費(fèi)也無稅的集體土地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位為了創(chuàng)收以補(bǔ)貼財(cái)政，也需要城市購買力來填補(bǔ)農(nóng)村的“消費(fèi)空當(dāng)”，農(nóng)民也需要增加收益。城、鄉(xiāng)都是基于各自公共產(chǎn)品提供不足而向外求解，這當(dāng)然就造成了小產(chǎn)權(quán)房的市場空間，如果房地產(chǎn)市場供需矛盾和價(jià)格壓力一直這么持續(xù)下去，那么小產(chǎn)權(quán)房市場也就一定會(huì)存在，因?yàn)樗茉谝欢ǔ潭壬掀鸬教娲蜓a(bǔ)充的作用。

2013年11月國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房問題視頻會(huì)議，部署小產(chǎn)權(quán)房整治工作，要求“對在建、在售的堅(jiān)決叫停，并依法查處”；同時(shí)，還聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》。這是官方罕見的在一個(gè)月內(nèi)連續(xù)兩次發(fā)出叫停小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知，意在明確強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不存在“轉(zhuǎn)正”的可能性。這種緊張情勢的特殊背景在于對十八屆三中全會(huì)后出現(xiàn)了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面制度改革決定意見的過分解讀，這種解讀又快速被小產(chǎn)權(quán)房市場轉(zhuǎn)變?yōu)樾‘a(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的利好信號，這使得小產(chǎn)權(quán)房似乎具備了新的投資價(jià)值，購買人群也從過去以自住為主，開始轉(zhuǎn)為投資比例上升，最終造成了小產(chǎn)權(quán)房市場的年末瘋狂。

絕非“沒收”一條路

小產(chǎn)權(quán)房所涉及問題具有很強(qiáng)的交錯(cuò)性，是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度與實(shí)際需求相悖的集中體現(xiàn)。所以，治理小產(chǎn)權(quán)房絕對不能一刀切地采取“沒收”的方式，否則只會(huì)激發(fā)更多的新矛盾新問題。與商品房市場調(diào)控思路類似，小產(chǎn)權(quán)房也需要采取“疏堵結(jié)合”的治理方式，行政處罰與市場引導(dǎo)相結(jié)合，講究治理方法的藝術(shù)性和科學(xué)性。

小產(chǎn)權(quán)房已是一種客觀存在，回避或者簡單沒收不是長久之計(jì)。遵循一事一議，給小產(chǎn)權(quán)房“準(zhǔn)生證”，能夠增加土地供應(yīng)渠道，降低房地產(chǎn)成本，使得更多的城鄉(xiāng)居民買得起房。小產(chǎn)權(quán)房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規(guī)劃和施工有沒有報(bào)批、是否符合國家對建筑質(zhì)量的要求；如果小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地上的，可以通過補(bǔ)辦規(guī)劃許可等各種手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價(jià)地轉(zhuǎn)正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標(biāo)準(zhǔn)，政府可采取收購的方式轉(zhuǎn)為保障房，同時(shí)可以讓農(nóng)民充分享受到土地商品化帶來的收益，有利于打破城鄉(xiāng)界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

要對小產(chǎn)權(quán)房的“非法”存在進(jìn)行追根溯源，破解中央治理的兩難境地。小產(chǎn)權(quán)房之所以呈現(xiàn)出“燎原之勢”，歸根結(jié)底是它能滿足市場需求，特別是對商品房市場的高房價(jià)的“對沖”，面對如此之大的市場需求，再多的行政干預(yù)終將會(huì)蒼白無力，短暫的打壓只能給未來解壓后的市場帶來更大的反彈。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房在某種程度上將倒逼土地制度改革。所以，關(guān)鍵是要對當(dāng)前住房市場的運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行綜合考慮，完善制度設(shè)計(jì)。小產(chǎn)權(quán)房的“非法生存”有其合理性，小產(chǎn)權(quán)房帶來的問題涉及面廣，治理難度大，所以單一的清理式治理需要向結(jié)合宏觀市場調(diào)控的綜合治理方式轉(zhuǎn)變。

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房能否“轉(zhuǎn)正”的爭論由來已久，“有條件的部分轉(zhuǎn)正”的確是治理的一種辦法，但畢竟與現(xiàn)行法律相悖，特別是會(huì)對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)規(guī)則和房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)則產(chǎn)生直接沖擊。但是，從法理的角度，小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正并非絕對禁止，法理源自人理，很多現(xiàn)行法律與法理之間是存在差距的，減少法律與法理之間的沖突矛盾，是法律發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。另外，反思小產(chǎn)權(quán)房治理的尷尬局面，更不能回避其背后的土地問題。農(nóng)村的集體建設(shè)用地沒有與城市的國有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，也沒有按照同樣的市場原則定價(jià)。

城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)法律上卻既允許被出租、抵押，又不能被繼承轉(zhuǎn)讓。城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的符合購買條件的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民，這種現(xiàn)實(shí)違反了同地、同權(quán)、同價(jià)的市場法則，又限制了居民遷徙定居的自由。因此，應(yīng)逐步實(shí)行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。其中 “同權(quán)”是根本。到那個(gè)時(shí)候，同為建設(shè)用地，就已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，土地上的建筑也就具有了平等的產(chǎn)權(quán)。

總之，小產(chǎn)權(quán)房問題不能久拖不決，目前小產(chǎn)權(quán)房問題的治理困境不是對其合法性的糾結(jié)，而是基于對執(zhí)法成本巨大、引發(fā)社會(huì)矛盾隱患、傷及地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益等方面的恐懼。毫無疑問這種困境的延續(xù)只會(huì)帶來更大的政策沉淀成本，讓后續(xù)的治理更加艱難。小產(chǎn)權(quán)房治理問題的破冰取決于對政府、開發(fā)商、購房者等多方利益博弈的清醒認(rèn)知；需要建立法律權(quán)威、市場格局、社會(huì)穩(wěn)定全方位的治理思考維度。

（作者為財(cái)經(jīng)評論員）