全納教育視野下新市民子女教育的理念與責任

一、問題的提出

改革開放以來，我國經濟連續保持了30多年的高速發展，工業化與城鎮化的步伐日益加快，使人力資源的配置呈現出集約化、流動性的態勢。中央電視臺報道：目前全國進城務工人員數量有2.2億，其中，60%為家庭群體性遷移，越來越多的農民工子女隨著父母進城學習和生活。新市民及其子女群體性的大量出現是中國社會特別是東部沿海發達地區普遍的社會現象，這不僅給流入地政府帶來了嚴峻的挑戰，而且給教育尤其是處于基礎階段的、體現公平均衡的義務教育造成了巨大的壓力，給學校教育、教學及管理工作提出了新的要求，這是義務教育階段的學校必須認真研究的新課題。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確指出：義務教育是國家依法統一實施的、所有兒童少年必須接受的教育，具有強制性、免費性和普及性，是教育工作的重中之重。義務教育是提升國民素質的基礎，是實現社會公平的起點，義務教育的性質決定了接受義務教育是公民的基本權利，因此，研究、探討新市民子女的教育問題，堅持義務教育的公益性和普惠性，促進義務教育公平、均衡發展，對于促進社會和諧穩定，進而全面建設小康社會、實現社會主義現代化建設的宏偉目標，具有十分重要的現實意義。

二、新市民子女教育問題的主要表現

《義務教育法》規定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。”義務教育法為新市民子女平等地接受義務教育提供了法律依據和保障。2006年，國務院頒布了《關于解決農民工問題的若干意見》，要求流入地政府要負責進城務工子女的義務教育，充分發揮全日制公辦中小學的主渠道作用，切實保障農民工子女義務教育的權利。各級地方政府認真貫徹實施，通過改擴建、新建等措施，擴大公辦學校接納新市民子女的規模，同時，建立農民工子女教育經費保障制度，強化對農民工子女學校的管理，取得了明顯的成效。但是，與迅速發展的城市化進程相比，新市民子女的教育問題遠未解決，這既有城鄉二元體制、戶籍管理制度等歷史原因，也有財政投入制度、招生考試制度及民辦農民工子女學校規范辦學等現實原因。

新市民子女教育問題主要表現在：

1.新市民經濟收入較低。新市民大多學歷層次較低，文化素質普遍不高，從事以體力勞動為主的缺少技術含量的低端產業工作，收入水平偏低，工作不穩定，生存環境較差，生活成本相對較高，缺乏勞動保障，生活壓力大，社會關系相對薄弱，其子女大多數只能無奈地選擇民工子弟學校就讀。

2.公辦學校學位有限。2010年《錫山年鑒》顯示：無錫市錫山區義務教育階段中小學學生總數為52102人，其中包含新市民子女17593人，他們就讀于全區28所公辦中小學以及2所民工子弟學校。截止2011年2月，筆者所在的港下片區小學階段學生總數為3868人，其中，本地學生1842人，新市民子女2026人，新市民子女的數量已經超過了本地學生，但他們在公辦學校就讀的僅為696人，在民工子弟學校就讀的有1330人。因此，按照目前的經費投入、教育設施設備及師資條件，港下片區及錫山區義務教育階段公辦學校學位是無法滿足新市民子女教育實際需求的。

3.政府教育投入不足。2005年，全國財政性教育經費占國內生產總值的比例僅達到2.82%，即使是北京市2005年也只有3.11%。“我國財政性教育經費占國民生產總值的比例在世界上的排名是比較低的，甚至不如許多發展中國家。加大教育投入，基礎教育均衡發展就有了經濟上的保證。”[1]

4.民工子女學校辦學不規范。無證民辦民工子女學校依然存在，即便是已獲批準的民工子女學校，與公辦學校相比，大部分硬件設施陳舊落后，內部管理不夠規范，教師學歷水平普遍不高，收入偏低缺乏保障，隊伍流動性大，教育的整體質量不高。

5.社區及公辦學校對新市民子女的偏見。由于新市民本身文化素質低，經濟收入不高，是處于社會邊緣的弱勢群體，同時，由于語言、文化、風俗習慣等方面的差異，加之新市民子女中不少人學習基礎薄弱，流動性強，因此，新市民子女的學習成績、行為習慣大多較差，在社區及公辦學校，對新市民及其子女心存偏見甚至歧視的現象依然比較普遍。

新市民子女的教育問題實際上是社會問題在教育領域中的反映，其核心是要解決入學、升學機會保障以及與城市的融合問題。筆者認為，解決新市民子女教育問題要堅持全納教育的思想與視野，即以落實政府責任為重點，完善相應的政策制度及配套措施，以學校教育為依托，努力營造良好的校園環境、家庭環境和社區教育環境，積極構建全納教育的課程體系。

三、完善政策及配套措施

我國城鎮化、工業化進程的加快，使人口流動加劇，“基礎教育面臨著前所未有的人口流動挑戰，需要進一步調整改革政府公共管理方式和基礎教育管理體制機制，保障教育公平。”[2]

1.改革戶籍制度

亞里士多德曾說過：“人們為了生活來到城邦，為了更好地生活留在城邦。”但由于戶籍因素的限制，中國的城市化還呈現出一種“土地的城市化”，而非“人口的城市化”的現象。有資料統計，中國推進城鄉一體化近10年來，我國城市建成區規模擴大了60%，城市人口僅擴大了20%。直到今天，數億已經在城市就業的來自農村的產業工人，還是被稱之為“農民工”，農民的身份限制，意味著農民工無法獲得現代城市文明所擁有的公共服務。[3]新市民子女教育問題就是在這樣的城鄉二元結構背景下，“暴露出基礎教育屬地化管理與教育公共性的尖銳矛盾。”[4]義務教育的公共性主要是指義務教育是公共產品，因為義務教育是由國家依法統一實施的、所有適齡兒童必須接受的教育，它具有強制性、免費性和普及性等特征。據此，我們可以看出同為中華人民共和國公民，新市民子女與戶籍地學生享有同等的義務教育的權利，新市民子女的教育是不影響流入地戶籍學生受教育權利的。

從教育的公共產品的屬性來分析，新市民子女教育問題主要涉及到公共物品的全國性和地方性。一方面，中央財政每年以戶籍制度為依據轉移支付給中西部地區的義務教育經費是公共物品的全國性屬性，另一方面，地方政府在轄區范圍內提供給本地學生的義務教育資源，是公共物品的地方性屬性。在義務教育經費總量不變的情況下，新市民子女增多，人均經費必然減少。在基礎教育資源配置不均的情況下，地方性公共物品的排他性，勢必促使地方政府將有限的教育資源優先提供給本地學生享用。同時，地方性公共物品又很有可能出現“搭便車現象”，“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的禮儀之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻而只會選擇一個搭便車者。”[5]可見，長期以來城鄉分割的戶籍制度是教育資源配置的基本依據，是造成新市民子女在城鎮“上學難”“上學貴”“門檻高”等教育問題的主要原因。

“同城待遇”未能解決是教育的不公平，這是目前義務教育階段教育改革發展中的熱點、難點問題。在把“面向人人的、有質量的教育公平”[6]作為我國教育政策的主導價值取向的今天，要解決制約新市民子女教育問題的瓶頸，首要的任務是著力消除城鄉二元結構的戶籍制度，本著權利義務對等原則，讓新市民先從滿足最低居住條件即可辦理居住證開始，逐步過渡到放開戶籍限制，將符合條件的農民工轉為城鎮居民，最終實現新市民子女教育的“同城待遇”。

2.深化體制機制改革

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》指出：“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。”要深化“兩為主”的原則內涵，就要從強化體制機制改革入手。

（1）加大政府投入力度。即要實施“‘兩個全部納入’政策”，也就是要將包含農民工子女在內的常住人口全部納入區域教育發展規劃；將農民工子女教育發展經費全部納入財政保障范圍。”[7]要在逐步取消戶籍制度對農村人口自由遷徙束縛的基礎上，建立以城鎮常住人口為基準的城鎮規劃制度和教育經費預算制度。要將新市民子女教育經費納入財政預算體系并作適當傾斜，通過完善義務教育經費保障機制，擴大保障范圍，提高保障標準，逐步縮小義務教育領域存在的區域、城鄉和校際之間的差距。

（2）改革學籍管理制度。原有的學籍管理各地要求不同、標準不一，我們在實際工作中感到，新市民子女特別是跨省市的學生轉學手續不齊，如無轉學證明，信息不全，無成績冊、健康檔案等，入學時千托萬托，好話說盡，好不容易進了學校，但是，每到暑期尤其是初三春季學期，學生變動較大，許多學生“不知去向”，學校要求班主任了解信息，經常是家長手機不通或者停機。因此，改革學籍管理制度迫在眉睫。要加快全國性電子學籍管理系統建設步伐，盡快實現全國聯網。堅持“屬地管理”原則，即以居住地為標準將學齡兒童納入教育學籍管理與服務范圍，以省級教育行政部門為單位，統一技術標準、人員培訓、統計要求，及時、準確地了解新市民子女的入學、輟學、升學等相關信息，為政府有關部門提供準確信息，為國家教育科學決策服務。

（3）建立健全教育督政制度。將推進區域教育發展規劃、教育經費投入、辦學條件改善等指標作為各級地方政府政績考核的內容，優化教育資源配置，促進區域內師資、設施、管理、質量等逐步走向均衡優質。特別要將新市民子女教育問題的落實提到是否貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展、注重民生改善的政治高度，納入地方黨政領導的考核，使政府真正成為公共教育經費的最終保障者、推動公平的首要責任人，促使地方各級黨委政府共同保障新市民子女的教育權益，促進新市民子女教育問題的逐步解決。

（4）建立區域內校長、教師流動機制。學術界普遍認為：“城鄉基礎教育中存在的教育不公問題主要表現在城鄉優質教師資源的配置不均衡”，要加強教師流動的制度創新、隊伍建設和工資制度改革，實現“教師流動、教師培訓、利益分配的法制化”。[8]2010年9月，義務教育階段教師流動在全國范圍廣泛推進，總體來說，起到了一定的積極作用，有力地推動了義務教育的均衡發展。但是，校長流動的力度似乎不大，實際上校際間的差距很重要的方面是師資的差距、管理的差距，所以，加強校長、骨干教師的校際流動，是改造薄弱學校、實現教育均衡發展的重要的、有效的舉措。

3.規范農民工子女學校的發展

農民工子女學校在特定的歷史時期，對于實現義務教育“人人有學上”的目標起到了積極的補充作用。在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的新背景下，怎樣才能保障包括新市民子女在內的適齡兒童“人人上好學”？筆者認為： 首先，要繼續堅持流入地政府為主、公辦學校為主的政策導向，逐步提高公辦中小學接納新市民子女受教育的能力。其次，堅持“規范+扶持”的政策，通過政府購買服務等形式，引導、扶持民辦農民工子女學校的健康發展。第三，規范農民工子女學校的發展，嚴格審批、規范標準、分類指導。嚴格審批就是要對舉辦民辦性質的農民工子女學校的資質進行嚴格的認定，對無辦學資質、缺師資條件的一律不批，堅決取締未經審批擅自辦學的非法教學點；規范標準就是要對舉辦民辦性質的農民工子女學校的基本教學設施、設備、師資條件等，提出基礎性的規范標準；分類指導就是要針對不同地區、不同情況實施“差別化”管理與指導。當前，規范民辦農民工子女學校發展的現實目標，是要讓“義務教育的公益性與資本的逐利性達成一個良好的制衡關系”。[9]

總之，針對新市民子女的教育問題，盡管黨和政府作了大量的努力，也取得了明顯的成效，但是，筆者認為：落實新市民子女教育的政府責任，堅持義務教育的公益性和普惠性，促進義務教育公平、均衡發展，是促進社會和諧穩定，實現中華民族復興的“中國夢”的基礎性工程，我們任重而道遠。

參考文獻：

1.王晉堂.2007年：基礎教育面臨四大轉折.人民教育[J]. 2007（6）.

2.陳小婭.為未來做準備：中國基礎教育的變革與創新.人民教育[J].2010（11）.

3.傅蔚岡.突破身份限制實現城鄉公平.http：//www.sxgov.cn/黃河新聞網[EB/OL].2011.3.10.

4.雷萬鵬.以體制機制改革推動農民工子女教育的發展.人民教育[J].2010（20）.

5.埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度演進[M].上海：上海三聯書店.2000.294.

6.方曉東.“基本實現教育現代化”為全面建設小康社會做貢獻.人民教育[J].2010（7）.

7.雷萬鵬.以體制機制改革推動農民工子女教育的發展.人民教育[J].2010（20）.

8.郭彩琴、顧志平.城鄉教育一體化的困境與應對措施.人民教育[J]. 2010（20）.

9.余慧娟、施久銘、王瀟涵.讓公平與正義成為教育的脊梁.人民教育[J].2009（17）.

（馮偉民，無錫市港下中學，214100）

責任編輯：宣麗華