解讀《國有土地上房屋征收與補償條例》的進步和問題

【摘要】：本文詳細解讀征收補償政策與原拆遷政策相比的進步之處，并提出實際操作中存在的問題，旨在尋求完善國有土地上征收安置補償制度的良策。

【關鍵詞】：房屋 征收 補償 安置

1991年國務院第78號令發布《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱“《拆遷條例》”），2001年國務院第305號令對其做出修改。經兩次向社會公開征求意見，2011年1月21日，國務院總理溫家寶簽署國務院第590號令，公布《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“《征收條例》”），自公布之日起施行，《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。這宣告了“拆遷”的終止，代之以“征收”。這應該是新的《征收條例》與原《拆遷條例》從理念到字面的一個最顯著的變化，《征收條例》已看不到任何一個關于“拆遷”的表述。認真研讀《征收條例》全文，我們欣喜地看到《征收條例》的進步，但在實際操作發現仍然存在一些問題。

一、《征收條例》的六大進步

1、明確界定公共利益的范圍

《征收條例》確立必須以“公共利益”為征收范圍。其大前提是必須“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”，并且對公共利益的六種情形作了具體明確，包括國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要等。此條款的規定有利于將公共利益征收區分于原來的商業開發拆遷，有效地保障房屋所有權人的合法權益。

2、明確征收補償的基本原則

《征收條例》第三條確定房屋征收補償應當遵循“決策民主、程序正當、結果公開”的原則，第二十七條規定“實施房屋征收應當先補償、后搬遷”。在上述原則的指導下，征收程序必須嚴格按照確定征收項目、擬定征收補償方案、征收決定、征收補償、特別程序五個階段21個基本步驟（參考重慶市國有土地上房屋征收與補償工作程序）進行；征收行為必須符合四規劃一計劃的要求；征收過程要求從房屋權屬調查登記結果、征收補償安置方案、征收決定、分戶補償評估結果、分戶補償情況、補償決定到審計結果全面公開；作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人先給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。

3、征收主體及實施單位發生變化

《征收條例》第四條規定，“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”第五條規定，“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。”由此明確了政府才是征收補償的主體， 并且要求房屋征收實施單位不得以營利為目的，相當于禁止了開發建設等企業單位直接參與征收拆遷。這有助于保護被征收人的權益，化解原來因開發建設單位作為拆遷主體，為追逐經濟利益而引發的各種社會矛盾，對維護社會穩定團結有促進作用。

4、征收程序的公開透明性和監督性加強

征收條例在原《拆遷條例》的基礎上，加大了公眾參與度，讓程序更加公開透明，在程序設置上增加了很多創造性的條款，如：規定征收補償方案應征求公眾意見，征求意見期限不少于30日；因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合條例規定的，應當組織聽證會并根據聽證會情況修改方案；政府作出征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的（重慶市規定被征收戶數100戶或征收面積10000平方米以上），應當經政府常務會議討論決定；審計機關應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果等。

5、征收補償范圍和標準較前擴大和提高

由于暴力拆遷事件的屢次發生，其矛盾焦點大多集中在補償標準是否公平上，征收補償標準業已成為社會最為關注的問題。《征收條例》第十九條規定，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”。而原《拆遷條例》關于貨幣補償金額則規定，“具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定”，各省市的規定則各有不同，如重慶市《城市房屋拆遷管理條例》的相關規定是，“房屋拆遷補償金額不得低于被拆遷房屋同地段同用途新建商品房交易平均價格的百分之七十”。相較之下，新征收條例以市場價格作為補償標準，更為公平合理，有利于被征收人的基本利益得到保障。而且，在基本的房屋補償外，還對因征收房屋造成的停產停業損失進行補償，與原來的《拆遷條例》相比，在補償范圍上有所擴大。

同時，《征收條例》第十八條還規定，“征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障”。另外，“因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，做出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋”。這些條款充分體現了物權法中征收個人住宅應當保障被征收人居住條件的人本精神。

6、行政強拆被明文取消

《征收條例》第二十八條規定，“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行”。第三十五條特別約定“本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。”由此明確了強拆只能向人民法院申請執行，禁止了原來以政府主導的行政強拆，有利于限制政府的權力無限放大，為公民的合法申訴救濟、為社會主義法治建設提供有力保障。

二、實際操作中存在的問題

1、公共利益的認定存在漏洞

征收的前提是必須基于公共利益，《征收條例》中對公共利益作了比較具體的界定。由于規定條款并不能窮盡公共利益的全部范圍，就有了最后一條的兜底條款，即“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”。恰恰由于此條款語言的模糊性和可操作性，致使公共利益的認定變得擁有無限可能。由于條例并沒有說明最終有權認定公共利益的主體以及認定程序，如果沒有相對獨立的審查制度來決定公共利益的認定，如果認定機構不受限制濫用權力，那么關于公共利益的約束性條款將淪為擺設。各種非公益性項目將改頭換面，打著“公益項目”的旗號進行征收。

2、征收補償標準的制定存在矛盾

征收工作的核心問題是補償標準問題，這也是從拆遷時代開始，兩個相對主體之間，爭議最大、矛盾最突出的問題。目前的征收補償標準較拆遷時已有大幅提高。但是作為兩方爭議最大的土地使用權的補償問題仍未解決。房屋征收的目的表面上是取得房屋所有權，實質是取得國有土地使用權，這是不爭的事實。現行的征收補償政策中明確對被征收人的補償包括被征收人房屋價值的補償及搬遷補償、臨時安置補償和停產停業損失補償等，對土地使用權的補償只字未提。但事實上大部分被征收人認為，土地使用權是房屋的附著物，如果政府不來征收，附加了土地價值的房屋，特別是城市中心地段房屋會隨著地價上漲價值不斷攀升，但政府征收后地產的增值部分價值就被政府或者之后摘牌的地產商侵吞了，這是明顯不合理不公平的。這個問題不解決將會嚴重阻礙征收工作的順利推進。

3、征收訴訟法律關系存在爭議

《征收條例》第二十五條規定，“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟”。而關于征收補償協議到底是行政合同還是民事合同，法律界人士還存在諸多爭論。根據1996年7月24日最高人民法院作出的《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》內容，“拆遷人與被拆遷人因房屋補償，安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”但在《征收條例》取代《拆遷條例》后，《征收條例》對房屋征收補償法律關系的主體作了新的界定，市、縣級人民政府及其房屋征收部門成為一方當事人，房屋征收行為是一個具體行政行為不存在爭議，征收補償協議也實在沒理由認定為民事合同。但如果按規定適用行政訴訟程序，在征收主體一方要作為征收補償協議糾紛的原告起訴時，就會遇到法律障礙，行政訴訟只能是“民告官”，不能 “官告民”，也即行政訴訟的被告只能是行政機關，而不能是公民個人。由此如果被征收人在簽訂征收補償協議后出現不搬遷等違約行為，征收部門一方將上訴無門。

三、建議意見

1、完善審查制度，嚴格征收項目的審批

目前征收項目的審批權限基本集中于政府部門，為確保關于公共利益的認定不流于形式，政府各職能部門應完善審查制度，制定相關的實體程序規定，嚴格審核項目的公益性，不符合規定的堅決不能審批通過。重點審查是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

2、做好調查研究，制定合理的補償安置方案

國有土地上房屋征收問題，不只是一個簡單的房屋征收補償的問題，而是涉及到被征收人的安置，關系到被征收人生存發展的問題。在制定征收補償方案時，應本著公平合理的原則，兼顧政府和被征收人的利益。只有充分尊重被征收人的權利，對其進行妥善安置，確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降，才符合我們黨“以人為本”的執政理念。

3、堅持司法公正，為征收工作保駕護航

《征收條例》在取代《拆遷條例》后，法學界一直存在諸多爭議和討論。希望作為上位法的《征收條例》能不斷地完善，而各市、縣級人民政府也可以適時制定征收實施細則，通過完善司法救濟制度，促進征收中矛盾糾紛的及時解決，推動各地經濟建設的健康發展。

終上所述，《征收條例》在原《拆遷條例》的基礎上出臺，是具有較大進步意義的，雖然對部分難點問題存在一定爭議，但是瑕不掩瑜，有待在今后的實踐中深入完善。

參考文獻：

1、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院第590號令）。

2、《城市房屋拆遷管理條例》（國務院第305號令）

3、重慶市國有土地上房屋征收與補償辦法》（渝辦發【2011】123號）

4、重慶市國有土地上房屋征收與補償工作程序的指導意見（渝國土房管發【2011】187號）

5、胡呂銀。對房屋拆遷安置補償是被征收或流轉土地上的負擔 《法學評論》2011年第6期

作者簡介：談劼：女，1973年11月出生，本科，經濟師 ，就職于重慶市江北區城市房屋征收中心。