對以出讓方式供應工業用地問題的探討

[摘 要] 文章針對出讓工業用地土地使用權后存在的問題進行了探討。通過分析以出讓方式供應工業土地使用權容易引發的問題及其原因，提出了供應工業用地應以租賃方式為主，以出讓方式為輔的建議。

[關鍵詞] 出讓，工業用地，土地使用權，供應，租賃

一、目前工業用地供地模式

我國目前新供應的工業用地，基本上都是通過以招標、拍賣、掛牌方式（以下簡稱為招拍掛）將工業用地50年使用權一次性出讓，該模式供應的工業用地占全部工業用地供應量的比例估計在95%以上，以租賃方式供應的工業用地相應占的比例估計在5%以下。

以出讓方式供地，可在短時間內收取巨額的土地出讓金，對促進地方財政收入及地方經濟發展起到了積極的作用，但該供地模式弊端也是明顯的。

二、目前工業用地供地模式容易出現的問題

1、以出讓方式供地，土地出讓金的征收，增大企業資金門檻，容易造成企業資金緊張。

以出讓方式供地，受讓方必須在規定時間內繳納完土地出讓金。工業企業因生產流程、安全生產等需要，其用地規模一般而言，不會太小，動則要繳納逾百萬的出讓金還是讓企業頭痛。相當部分企業資金并不寬裕，企業在開始生產前支付大筆出讓金后，用于購買原材料、科研生產的資金必然隨之減少，容易會造成資金周轉困難，使得企業的建設與生產活動就會大受影響。

2、容易導致工業用地無序流轉。

部分企業生產經營一段時間后，原產業可能變成了夕陽產業，但又無力轉型；或者生產規模小、工藝技術欠先進，受國家宏觀調控特別 是產能調控影響，可能會被勒令關停；或者可能因不善經營，導致負債多，不愿繼續經營；也有部分業主經營企業一段時間后，感覺收益未達到起初的預期，而產生轉行的想法。

上述情形發生后，部分土地使用權人可能就會將原通過出讓方式取得的工業土地使用權轉讓。市場上對工業用地的需求遠比對商住用地的需求少得多。工業用地轉讓時，土地使用權人極有可能將之轉給不同的產業類型、不同的投資強度的企業，從而導致工業用地無序流轉。

3、取得出讓土地使用權后，企業工業用地出現空閑或閑置時，政府要對其進行處置存在難度。

目前，全國各地都存在一定數量的企業，在取得工業土地使用權、經營一段時間后，由于資金短缺、技術落后、產能低下等種種原因，后續無法開工生產，導致土地及廠房空閑或閑置。因出讓土地使用權的存在，導致難以收回土地使用權重新處置。同時，部分新的企業卻因用地指標受限制，無地可用。

三、目前供地模式問題出現的原因分析

1、工業企業盈利具有不穩定性， 中小企業，特別是小微企業融資能力弱。

工業生產的各個環節受國內、國際兩方面影響。人工和材料價格、運輸成本、能源價格、金融及產業政策的變動、國際貿易保護主義等，都會對其生產經營造成較大的影響，企業的盈利空間具有不穩定性。因民營中小企業、小微企業，靠自身的力量，抗風險的能力明顯低弱，金融機構對其融資支持力度比大中型要小得多。一旦資金鏈出問題，缺少救濟機制，企業必然無法生存。

2、專門針對工業用地流轉方面的法律法規尚還欠缺。

土地管理法未對工業用地轉讓條件進行明確規定。出讓合同中對工業用地首次轉讓的約定，基本是挪用城市房地產管理法的規定（但至今尚未有法律條文對相關條款中的內涵進行解釋）。目前絕大部分用地都是完成三通一平的基礎設施后再出讓的，對已交完土地出讓金并按正常價格轉讓的工業地而言，上述對有關轉讓的規定對制止工業土地無序流轉并無多大約束力。與商住用地相比，工業用地的供應條件更為苛刻。完全以房地產用地轉讓的標準來規定工業用地轉讓，顯然是不夠的。

3、收回或無償收回出讓國有土地使用權必須具備一定的條件才能操作。

通常情況下，收回未到出讓年期的出讓土地，必須符合特定的目的，即因公共利益需要。無償收回閑置滿2年的國有建設用地，法律針對的是城市規劃區外的非農業建設占用耕地及以出讓方式取得土地使用權且進行房地產開發這兩種情況，除此之外，其余情況并不適用。

四、建議和措施

1、改革目前工業用地供應模式，降低企業用地資金門檻。

將之前以出讓為主的供地模式改為以租賃為主的供地模式。用地者以繳納相對較短時間的租金來取代繳納50年的出讓金，從而會極大地降低企業對資金的需求。以租賃來供地符合土地管理法實施條例規定。具體而言：

①按照一般的經濟周期、產業特點、轉型升級的快慢，將工業按產業類型分類，不同的產業類型對應不同的工業用地使用權租賃年限。其中夕陽產業、國家重點扶持的工業產業，租賃期可按20年；屬技術成熟型產業，租賃期可按15年；技術含量低、受市場影響大的產業，租賃期可按5年-10年，配套出臺土地使用權租賃的有關規定，允許租賃人將租賃權進行抵押融資。

企業由之前繳納50年土地出讓金轉為繳納租賃期內的租金。由于只有租賃權，且是短年期的，企業花費在用地方面的成本顯然低得多。

同時，為穩定工業投資人對租賃土地使用權到期后能否續租的顧慮，應配套出臺有關土地租賃權到期后續租的規定。

②、嚴格限制以出讓方式供應工業用地。采取出讓土地方式供應工業用地，應限于關系到國計民生行業、國家重大工業項目、國有獨資企業等的工業用地。

2、進一步完善工業用地流轉方面的法律條文。

工業用地出讓批準使用面積的大小，與其工業類型、投資強度相關。已辦理土地登記的工業用地，轉讓后可能會出現新受讓人在原地新上的工業項目投入不同，導致用地超標準等的情況。建議根據工業用地的特點，出臺工業用地流轉等法律條文、司法解釋或規范性文件。

3、將工業用地者的出讓土地使用權轉變為租賃使用權，從而牢牢掌握工業用地流轉的源頭，把握工業用地流向的主動權，并從根本上杜絕工業用地閑置與空閑的發生。

通過采用租賃方式供應工業用地，與用地者簽訂租賃合同后。對依法、依規、按租賃合同使用的租賃人，在租賃期到后，優先安排其繼續原地續租（甚至免招拍掛出租程序，給予協議出租）；需增加用地的，如符合用地指標規定，可安排。

反之，對企業不景氣，有多余空地、廠房，以及難以繳納租金或難以維持的企業，容易收回租賃權再行租賃，既能控制工業用地租賃權的轉讓，也能達到集約節約用地的目的。