著重探討土地利用沖突與土地管理制度創新

摘要要：在本文中，筆者主要是通過對國內土地利用沖突的驅動力及原因分析，從土地管理制度著手，致力于土地制度的創新來提高土地要素的空間配置效率，緩解土地資源壓力，促進其空間結構向良性方向演進，最終實現土地利用的綜合協調管理。

關鍵詞：土地利用； 利益沖突； 土地管理；制度創新

0 前言

中國頻繁暴發的土地利用沖突事件，引起了國內外的關注，也引起了國內學術界的重視[1]。我國土地利用現狀存在諸多問題急待解決，城市化進程的加快＼耕地保護難度加大、違法用地普遍存在，導致依法管理土地形式嚴峻、農民集體與政府征地沖突日益加劇、現有土地利用沖突管理手段不足等，都是造成我國土地利用沖突的現實問題.如何解決這一問題顯得日趨重要。

1 土地利用沖突產生的驅動力及原因

土地資源的多宜性和土地供給的有限性是沖突產生的根本原因，而人口及其需求的增長則是沖突發生與發展的主要驅動力[2]。土地利用沖突受到經濟、政治、政策和機制、社會、文化等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產生的自然因素，即沖突產生的內部因素；土地利用沖突產生的社會經濟因素，即沖突產生的外部因素[3]。相比內部因素的不可變性，外部因素是我們解決問題的方向，主要體現在以下三點。

1.1 各級政府規劃理念的不同導致的土地利益分歧

中央政府與地方政府由于在土地利用規劃理念上不同而產生土地利用沖突，主要表現為指標數量的控制和擴張之間的矛盾。中央政府要求把節約用地放在首位，以盤活存量、控制增量為原則，嚴格控制建設用地占用耕地。相比征用土地的成本而言盤活城市存量土地的成本太高，地方政府更樂意爭取新增建設用地指標；堅持18億畝耕地紅線不動搖是中央政府基本國策，而地方政府普遍認為發展二、三產業經濟產出效率高，而對耕地的保護積極性不高。

1.2 集體主體界定不明確導致土地產權模糊

我國《土地管理法》、《承包法》中規定我國的農村土地屬于集體所有.所謂的集體指的是集體經濟組織，而我國沒有一部法律對集體經濟組織有明確的描述和界定，其存在性與合理性都受到置疑。由于集體主體在法律中概念的模糊使得其土地所有權的實施受到政府的干預和影響，從而導致其主體功能的缺失。具體表現在農民獲得的土地的使用權得不到保障，農業生產的公共建設也跟不上。

1.3 土地征用法律把城市化和工業化的成本強加于農民身上

我國法律限制了集體組織和農民轉讓土地的權利，采取國家經營土地市場的方式，政府行政壟斷了土地的轉讓?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依法對集體所有的土地實行征用。”而什么是“國家利益”卻沒有任何具體的界定。隨著城市化和工業化的發展需要征用集體土地時，一般由政府通過低廉價格從集體手中征得土地再以高額的出讓價格出讓。整個過程中農民既沒有參與其中也沒有獲得相應的利益，甚至連最基本的土地利益也得不到保證，喪失土地后面臨著失業和無社會保障的困境使農民難以維持基本生活，城市化和工業化的成本被政府的行政權力強加于農民身上。

2 解決土地利用沖突的方向

土地是是農業活動最基本的生產資料，是我國國民經濟的基礎。而土地利用沖突存在的根源在于各利益集團追求各自不同的利益，而如何協調這種利益沖突就需要在制度上來指導，土地管理制度創新就顯得尤為重要。土地管理制度創新體現在以下四個方面。

2.1 明確土地產權主體，完善土地產權制度

我國相關法律法規規定，城市地區的土地歸國家所有，其權利所代表的是國務院。實際上，各項土地管理工作都是由地方政府土地管理部門和中央政府國土資源部門所共同承擔的，而中央政府職能部門對各級地方土地管理部門實行垂直管理[4]。從這一規定來看我國的土地產權主體不明確和制度不夠完善。因此，需制定更詳細土地產權相關的國家和地區政策，明確土地確權登記的范圍、程序、條件、時限等完善政策支持；尊重確權主體地位，發揮自主作用；保證協同推進，提高工作效率；鼓勵土地依法有序流轉、設立土地交易平臺、加大配套服務等創新措施來完善土地產權制度改革。

2.2 統一土地市場，健全土地監督懲罰機制

土地市場是我國市場經濟不可或缺的組成部分，然而由于土地市場進展十分緩慢，使得城鄉獨立、分離運行，無法提高市場化程度。因此，健全土地監督管理體系任重道遠。首先，強化社會公眾參與規劃過程監督。構建土地利用總體規劃全過程社會公眾參與新機制，增強重大決策過程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達機制，形成中央與地方政府及社會公眾協商型編制、管理和監督體系[5]。其次，通過法制建設加大對違規行為的懲罰力度，建立公檢法、紀檢監察、工商、城市規劃等部門聯合的土地執法聯動機制，提高執法的力度。同時，運用3S等高科技手段動態監察，有效預防地方政府違法利用土地，避免土地利用沖突的發生。

2.3 嚴控“占補平衡”，強化用地指標

第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》規定“十分珍惜、合理利用土地和嚴格保護耕地”為我國的一項基本國策。在土地利用總體規劃中地方政府一方面在規劃編制中基于地方經濟發展合法爭取農地非農化指標和減少耕地與基本農田規模，另一方面在規劃實施過程中非法突破規定的建設用地指標和克扣補充耕地數量與質量，使得更多土地違法行為出現[6]。對于新增建設用地占用耕地，中央政府明確提出需要“占一補一”，確保耕地數量不減少，質量不降低。對于新增項目用地，要嚴格限制用地規模，優化用地結構和布局，嚴格執行各項指標，對超標準用地的，堅決核減用地面積。

2.4 規范用地合理布局，開展土地綜合治理

隨著現代化建設過程的加快，城市結構、功能、布局都將發生根本性轉變，城市人口大量往城郊區移動使得城市面積快速擴大。因此，優化城市用地布局，規范用地行為，使其完整統一，進而形成城市和農村相協調、產業群和農田相襯托的新格局。根據土地編制規劃，嚴格依照規劃進行綜合整治，另外要整合資源，實施高標準建設，積極保護自然資源，實現人類與環境的相融。

3 結語

隨著我國實行社會經濟體制的改革，各地區之間土地資源狀況和經濟發展水平千差萬別， 土地利用沖突在不同區位、不同時間的表現不一樣。因此，在分析沖突在具體區域的表現形式、發生沖突的原因、土地利用沖突的驅動力、跟蹤土地利用沖突的發生與發展變化的同時開展土地管理制度創新，改革土地利用制度，健全土地交易市場機制，規范土地利用制度勢在必行。為建立起功能明確、優勢互補的區域發展格局，促進土地資源空間結構向良性方向演進，最終使土地利用沖突得以緩解實現土地利用的綜合協調管理。

參考文獻

[1] 譚術魁. 中國土地沖突的概念、特征與觸發因素研究[J].中國土地科學， 2008，22（ 4） ： 4-10.

[2] 于伯華，呂昌河.土地利用沖突分析：概念與方法[J].地理科學進展，2006，25（3）：106-115.

[3] 賈生華，陳宏輝.基于利益相關者共同參與的戰略性環境管理[J].科學學研究，2002，20（2）：209-213.

[4] 李名峰，曹 陽，王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中國土地科學，2010，24（6） ： 10-12.

[5]蔣軍成，趙志明.基于中央與地方政府博弈分析的土地政策優化方略[J].中南財經政法大學研究生學報，2009（1） ： 89-94.