現行建設工程消防監督管理制度的缺陷與改進建議

【摘要】《建設工程消防監督管理規定》（公安部令第119號，2012年7月17日發布，2012年11月1日實施）是我國現行建設工程消防監督管理制，它對原公安部令第106號存在的缺陷作了大量修訂，標志著我國建設工程消防監督管理制度取得的新成就。作為一名基層消防警官、公安部令第119號的直接實施者，經過近一年的實踐，發現公安部令第119號依然存在許多問題亟待解決。與此同時，加強對消防監督管理制度的研究是我國火災形勢異常嚴峻的必然要求，同時也是經濟社會深入發展的必然選擇。本文主要以現行建設工程消防監督管理制度為研究對象，探究其存在的問題與改進的策略。

【關鍵字】建設工程 消防監督 管理制度

一、研究背景

我國是火災事故高發國家之一，每年因火災事故導致的直接經濟損失始終位居世界前列。自20世紀末期以來，我國經濟社會快速發展，越來越多的新材料、新能源、新設備被開發和應用，加上我國城市化、工業化進程的迅速推進以及GDP總量的快速提升，我國火災事故發生的頻率與造成的損失皆呈現出急劇上升的趨勢，其中影響較大的火災事故有：2005年12月25日23時中山市坦洲鎮文康路的檀島西餐廳發生火災（26人死亡）、2008年9月20日23時深圳龍崗區龍崗街道龍東社區舞王俱樂部特大火災（43人死亡）、2010年11月15日14時上海靜安區余姚路膠州路高層公寓特別重大火災（58人死亡、71人受傷）、2013年6月3日6時吉林德惠市米沙子鎮吉林寶源豐禽業公司特別重大火災（121人死亡、77人受傷、直接財產損失1.82億元）等。據公安部統計資料顯示，2011年我國火災事故共計12.54萬起，其中死亡人數共計1106人、受傷人數共計572人、直接經濟損失約18.8億元。由此可見，加強對建設工程消防監督管理勢在必行，研究現行建設工程消防監督管理制度存在的問題與改進策略具有現實意義。

二、現行建設工程消防監督管理制度存在缺陷的原因分析

經過近一年的實踐，筆者認為我國現行建設工程消防監督管理制度存在的缺陷主要有三個方面：一是建筑保溫材料的有關規定不配套，二是已確定的消防設計審驗范圍不科學，三是規定的消防設計審驗與備案抽檢申報資料不合理。究其原因，主要有以下三個方面：

（一）建設工程消防法律法規的制定與修改過程非常復雜

眾所周知，我國幅員遼闊，東部與西部、南方與北方在自然條件、人文環境、經濟發展水平方面存在巨大的差異，任何一部法律法規要在全國范圍內實施，都存在局限性和不適應，現行建設工程消防監督管理制度同樣會因此而存在不足。任何一部法規的制訂與修改都是各方利益博弈的結果，立法者也許發現了其中的不足，但為了法規的順利通過，不得不作某些妥協，這也是現行建設工程消防監督管理制度存在不足的一個重要原因。

（二）計劃經濟對建設工程消防監督管理的制約根深蒂固

我國現行建設工程消防監督管理制度是基于計劃經濟時期的消防監督管理制度提出的，其根本尚未完全擺脫為計劃經濟服務的某些屬性。計劃經濟體制的影響致使各級政府職能部門往往以行政手段實現消防監督管理，亦或政府直接參與到建設工程消防監督管理中，具體表現為建設工程消防監督機構通過訂目標、簽訂責任書、行政審批與處罰、發現與整改火災隱患等手段來加強建設工程消防監督管理工作，同時要求定期或定量對某些列管單位和重點單位進行檢查，此種管理模式亦被稱作大包大攬保姆式服務。上述管理模式對現代建設工程企業的創造性及自主性造成了嚴重的影響，即建設工程企業不能正確認識到消防工作并非只是消防監督機構的責任。除此以外，計劃經濟體制的影響致使政府部門對建設工程消防工作的監督管理未能完全遵循市場經濟的客觀規律，同時也未能正確認識到建設工程火災事故并非普遍存在，其應該被定性為某一特定地點、特定時間及特定條件下的必然性與偶然性相互結合的產物。

（三）消防人才培訓缺乏長期有效的機制

我國消防教育體系與我國國民經濟發展狀況及文化傳統基本相適應，主要基于消防部隊兵役制的特征實行準軍人與軍人培訓教育模式。消防院校教育被囊括到基本學歷教育體系，屬專門的職業教育，此現狀嚴重制約了我國消防教育的教育體制改革、辦學規模的擴大、技能與消防知識的普及及受教育人群的擴大，加上我國政府部門對該方面投放資金的限制，以至于我國建設工程消防監督管理工作難以滿足現代社會經濟的發展需要。我國消防教育體系大致包括四種教育形式，即消防院校教育、非消防院校代訓、專題組訓、在職學習，其中消防院校教育占主要地位，非消防院校代訓占輔助地位。我國專業化消防院校數目極少，而具備本科及以上消防專業人才培訓資質的學校更少，加上我國專業消防院校學科設置欠科學及知識內容較消防科技最新成果落后，上述現狀對消防專業人才的深造造成嚴重的影響。與此同時，某些普通院校的科研能力雖較強，但其因缺乏實際消防工作經驗，其容易造成科研成果與消防實際工作相互脫節。

三、現行建設工程消防監督管理制度的缺陷與改進策略

（一）建筑保溫材料的有關規定不配套

1.工業建筑外保溫規范缺失

缺陷：公安部先后就建筑外保溫問題出臺了兩次文件，但兩次文件均未談及工業建筑外保溫問題，即僅對民用建筑的外保溫問題進行了詳細規定。目前我國大部分工業建筑皆設有外保溫系統，但因工業建筑施工階段未考慮人員密集等事項，此乃我國工業建筑外保溫火災事故頻發的根本原因。

改進策略：本文認為應該把工業建筑外保溫防火與民用建筑外保溫防火放到同等高度。針對工業建筑外保溫防火，具體的做法包括：規定單層工業建筑與多層工業建筑外保溫材料的燃燒性能≥A2級；規定高層建筑外保溫材料的燃燒性能≥A1級。

2.民用建筑外保溫規定太籠統且較滯后

（1）民用建筑外保溫材料的燃燒性能與現行建設工程消防監督管理制度脫節

缺陷：《建筑材料燃燒性能分級方法》（GB8624-1997）把建筑材料燃燒性能分成四個級別，即A/B1/B2/B3，此規范已被廢止（2007年3月）。《建筑材料及制品燃燒性能分級》（GB8234-2006）把建筑材料及制品燃燒性能分成七個級別，即A1/A2/B/C/D/E/F。但實際工程方面卻未嚴格執行現行規范，而是繼續采用原有規范提供的建筑材料燃燒性能分級方法，此現象直接導致建筑工程外保溫材料檢驗的級別與工程要求的燃燒性能級別不一致。

改進策略：各級消防監督機構必須采取措施普及《建筑材料及制品燃燒性能分級》（GB8234-2006），同時針對存有建筑工程外保溫材料檢驗級別與工程要求的燃燒性能級別不一致的情況應堅決予以打擊，尤其是把相應的懲處辦法明確到規范內。

（2）現行規定與實際需求間矛盾突出

缺陷：2009年9月28日，由住房與城鄉建設部和公安部聯合出臺的《民用建筑外保溫系統及外墻裝飾防火暫行規定》區別規定了不同類型及不同高度民用建筑的不同部位。2011年3月14日，由公安部消防局出臺的《關于進一步明確民用建筑外保溫材料消防監督管理有關要求的通知》（公消[2011]65號）規定任何民用建筑的任何部位所采用的建筑外保溫材料的燃燒性能皆應為A級，但目前與之相符的材料僅有巖棉板、發泡水泥板等無機材料，此時需強調一點，上述無機材料的低熱導系數、高抗壓性、低吸水性、抗老化性、防腐性、穩定性等皆無法滿足建筑工程對外保溫材料的要求。

改進策略：本文認為國家有關部門必須對建筑外保溫材料的各項要求進行細化，即同時考慮如下兩個方面：滿足建筑工程對外保溫材料低吸水性、低導熱系數、高抗壓性、抗老化性等的要求；結合建筑工程的不同性質、不同高度、不同部位，明確規定建筑工程外保溫材料的燃燒性能。

（二）已確定的消防設計審驗范圍不科學

1.確定綜合性用房的審驗范圍

缺陷：《建設工程消防監督管理規定》（公安部令第119號）對建設工程高度、使用性能、建筑面積等方面申報消防設計審核與驗收進行了規定，針對建筑物內部設有多種使用性質的空間，其單項性質的規劃面積必須被控制到審核驗收范圍內。就建設工程整體火災危險性而言，對綜合性用房消防設計的審核與驗收尚待完善。

改進策略：本文認為必須確定綜合性用房的申報系數（1個），確定的方法通常取各項使用性能與實際面積的比值和申報范圍與規定面積的比值之和，若此數據≥某一數值，那么必須對該項建筑工程的消防設計進行審核與驗收。

2.確定宿舍的審驗范圍

缺陷：《建設工程消防監督管理規定》（公安部令第119號）規定：若勞動密集型企業的集體宿舍和學校的集體宿舍總面積≥1000m2，則該類宿舍必須申報消防設計審核與驗收。此項規定的不足之處是宿舍的審驗范圍太過模糊，其易導致某些應該審驗的宿舍未被審驗，進而難以有效降低宿舍火災的危險性。

改進策略：本文認為宿舍審驗范圍的確定應該嚴格參考宿舍人員的密集程度，而不宜參考學校或企業的性質。就非勞動密集型企業與辦公的集體宿舍而言，若單位面積的人員密集程度相當，則該類宿舍的火災危險性并不亞于勞動密集型企業與學校的集體宿舍。由此可見，若集體宿舍的人員密度超出一定的限度，其皆需申報消防設計審核與驗收，其中人員密度確定的依據為房間單位面積內的人數。

（三）規定的消防設計審驗與備案抽檢申報資料不合理

1.相關申報表與施工許可的要求

缺陷：《建設工程消防監督管理規定》（公安部第119號令）規定：“在建設工程消防設計階段或竣工驗收消防備案階段，建設單位皆需向當地公安機關消防機構提交備案申報表，同時還需提交工程施工許可文件復印件、第15條規定的材料及第21條規定的材料”。針對此規定，本文認為建設工程申報消防設計備案不宜把施工許可作為必要條件，理由如下：某些建設單位自身便特別關注建筑工程的消防設計質量，其多會主動把申報消防設計安排到施工許可獲取以前，由此有效規避建設工程的某些先天性火災隱患。《建設工程消防監督管理規定》規定把施工許可作為申報消防設計備案的必要條件，其必然致使施工單位把申報消防設計備案安排到施工期間，而建設工程消防設計文件一旦存有違背消防技術標準的弊端，其極容易衍生出諸如違法行為或火災隱患等問題。

改進策略：本文建議把建設工程施工許可作為申報消防設計備案的補件承諾事項，而不是作為建設單位申報消防設計備案的必要條件，即建設單位獲取施工許可文件后限期到有關部門進行申報。

2.現場核對申報資料內證明文件的原件與復印件

在《公安部關于印發消防行政法律文書（式樣）的通知》內，《建設工程消防驗收申報表》、《建設工程消防設計審核申報表》、《建設工程竣工驗收消防備案申報表》等皆要求必須注明申報資料內證明文件的復印件是否與現場核對的原件一致。大量實踐證實，此要求根本難以被有效落實，即多數設計單位或施工單位可能會同時辦理不同地區的多個項目，亦或同一時間承接的建設工程分布在不同的地區，加上設計單位與施工單位的合法身份證明文件或資質證明文件僅有一份，此時必然導致無法申報或申報難度大等。

改進策略：本文認為應該區別對待證明文件復印件與原件是否一致的問題，即針對那些沒有同一時間承接多項異地工程的設計單位或施工單位，可以要求其提供證明文件原件，由此核對其與復印件的一致性；針對上文提及的設計單位或設計單位，可以要求單位提供加蓋有單位公章的證明文件，由此提高申報的高效率與便捷性。

結束語

綜上所述，自21世紀以來，我國社會與經濟皆面臨著新的發展形勢，其中社會主義市場經濟的發展與經濟全球化趨勢的深化要求制定與之相符的建設工程消防監督管理制度，而越來越嚴峻的火災形勢更是要求加強對建設工程消防監督管理制度的研究。基于此，本文以現行建設工程消防監督管理制度——《建設工程消防監督管理規定（公安部令第119號）》為研究對象，主要從建筑保溫材料的有關規定不配套、已確定的消防設計審驗范圍不科學、規定的消防設計審驗與備案抽檢申報資料不合理等三個方面做了詳細論述，同時提出了對應的改進策略，以期完善我國現行建設工程消防監督管理制度及優化其與我國經濟社會發展的協調性。

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作者簡介：姓名：楊遠榮（1975年5月出生），男，四川西昌人，大學文化，四川省喜德縣公安消防大隊助理工程師，長期從事消防一線監督執法工作。