合作共治：政社關系的新策略

[摘 要]將“合作共治”的政社關系作為一種創新型策略提出來，既是為了適應制度環境變化、權力結構調整和組織使命趨同的現實需要，也是為了破除絕對權威崇拜、自身能力不足、警戒防范態度和法制保障滯后等制約因素的困擾。鑒于“合作共治”的政社關系并非自然生成，則需要從“合作共治”的前提——意識的培養、基礎——互信的構建、核心——權責的明確、保障——法制的完善等四個維度對其實現路徑進行深入探討。

[關鍵詞]合作共治；政府；社會組織；關系

[中圖分類號]D30 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）11-0061-05

一、問題的提出

30余年的改革開放，給整個中國社會帶來了兩大巨變：一是人們可自由支配的活動空間越來越大；二是在社會層面可自由流動的資源越來越多。這兩大變化導致的直接后果之一，就是社會組織得以不斷建立、發展、壯大，并在人們的經濟社會生活中發揮著越來越重要的作用。然而，與之相對立的是，政府長期以來視自已是公共治理領域的唯一主體。盡管此起彼伏的“政府失靈”迫使政府開始認識到必須認清自身的權力邊界，應把“不該管、管不了、管不好”的公共性事務，交給既有能力又有實力的社會組織來承擔。但還是會衍生出一個不容回避的問題——政府與社會組織間究竟應保持什么樣的關系？以確保實現公共治理領域的公共性本質！因為一方面是“政府全能”的神話被打破，需要在公共治理領域將權力邊界予以適當縮減；另一方面是社會組織的權力邊界在不斷擴張，以期在公共治理領域占有“一席之地”。政府與社會組織間的此消彼長，使得彼此在某個領域的“無序競爭”與“劍拔弩張”在所難免。毫無疑問，在這一關系下的治理結果是可以想象的。

當前，無論是在理論界，還是在實踐層面，構建全新的政社關系來處理公共性事務，是大家都在密切關注的重要議題。諸如法團主義式關系、協同關系、互惠合作關系、授權合作關系、參與式合作關系、良性互動與合作關系、阻抗的合作與互補關系等關系模式的提出。我們不難看出，雖然各自的研究視角、研究方法不盡相同，但大體而言，都不約而同的將政府與社會組織的關系歸納為“合作關系”或“伙伴關系”，且朝著良性互動的方向演進。據此，相信作為政社關系創新方案中共同趨勢之一的“合作共治”關系也會獲得廣泛的發展空間。所謂“合作共治”，即指在公共治理領域，政府與社會組織面對某一公共問題能充分發揮各自優勢，采取分工、協商、合作等方式將其予以解決的全過程。針對政社關系這一新策略，縱觀學界前輩的研究成果，不乏有涉獵者，但對“合作共治”關系進行系統闡述，卻是鮮而有之。在筆者看來，只有將合作共治的基礎、影響變量因素，以及運作機制等問題從理論層面予以一一解答，才能促使其為實踐領域所認同、接受，并付諸實施。

二、發展“合作共治”政社關系的現實背景

（一）制度環境的深刻變化

根據Davis-North的理解，制度環境（Institutional environment）是一系列基本的經濟、政治、社會及法律規則的集合，它是制定生產、交換以及分配規則的基礎。如前文所述，“合作共治”之所以成為政府與社會組織間關系發展的可能，最首要的根源在于制度環境的變遷。在經濟領域，社會主義市場經濟得以不斷完善，將徹底改變過去計劃經濟時代，一切資源掌控在政府手中的局面，社會組織在經濟體制改革的過程中集聚了大量的財富，使其參與公共事務治理有了充足的物質基礎；在政治領域，過去政府在公共治理領域“一言堂”的現象將一去不復返，這不僅是因其頻頻“失靈”而深陷窘境，更是因日益寬松的民主環境，為社會組織爭取了更多的“話語權”，使政府與社會組織的“合作共治”具備了有利的空間條件；在社會領域，由于工業革命特別是信息革命，給人類帶來的變化可謂是翻天覆地，導致當前的社會問題比以往任何時期都多，政府的“疲于奔命”也于事無補，恰恰需要像社會組織這樣的“第三方”力量來積極參與，而這也為政府與社會組織間的“合作共治”提供了實踐機會；在法治領域，“中國特色社會主義法律體系已經形成。”從根本上實現了法制從“無”到“有”的歷史性跨越，表明我國各項社會事業將依照“依法治國”的基本方略，步入法制化的發展軌道，此舉為政府與社會組織的“合作共治”關系打造了堅實的法治保障。

（二）權力結構的均衡傾向

權力結構是指權力的組織體系，權力的配置與各種不同權力之間的相互關系。基于權力結構與經濟基礎和利益結構具有的內在關聯性，當二者發生變化時，權力結構也隨之變更。在漫長的農業社會，與小農經濟相適應的是大一統的中央集權，政府是唯一的權力中心，這種權力結構強調“國家權威至上”，下級對上級的絕對服從是其重要特征。伴隨著我國改革開放的深化，市場經濟得到了較快的發展。國家已由一元社會向多元社會邁進，權力主體間的集權結構已不適應形勢的發展，而是追求權力主體的關系平等，沒有一方可以壓制另一方，社會組織不應是政府的“附屬物”。恰如托克維爾指出的那樣，“在一定的時代和一定的地區，行政集權可能把國家的一切可以使用的力量集結起來，但將損害這些力量的再生。它可能迎來戰爭的凱旋，但會縮短政權的壽命。因此，它可能對一個人的轉瞬即逝的偉大頗有幫助，但卻無補于一個民族的持久繁榮。”[1]也就是說，盡管集權結構在特定的歷史時期有過合理性，但在當前，需要有新的權力結構取而代之。社會組織正是受市場經濟的推動，不斷成為提供公共服務的重要主體，使一定范圍的社會問題實現了自治。這既減輕了政府在提供公共產品等方面的負擔，也強化了社會層面組織化的政治參與能力。當然，均衡的權力結構，并不是簡單的將政府權力予以分割或肢解，因為“碎片化”的權力將會使權力結構顯得更為不合理。只有構建以制約和監督為基礎的權力結構，才是符合市場經濟社會發展規律的要求，才能為社會生活提供更好的公共服務。

（三）組織使命的日漸趨同

“在納吉姆（Najam）模型中，用目標和偏好策略兩個變量來區分政府與非營利組織的關系。如果政府與非營利組織的目標不一致，那么兩者可能的關系是籠絡吸納或沖突性的關系；如果兩者的目標是一致的，則是合作和互補性的關系。”[2]可以說，趨同的組織使命是彼此合作的基石，如果政府與社會組織的組織使命大相徑庭，即使雙方各自存在較好的功能優勢，其合作的可能性也會是“零”。眾所周知，政府的出現得益于公民權力的讓渡，是具有強烈壟斷性質的公共性組織。但其權力的行使只能以服務于公民為目的，以維護整個社會秩序為出發點，以最大限度地實現公共利益為價值取向。政府為彰顯權力的公共性，其一切活動都是在為不同主體間的利益協調提供一個科學的制度環境，從而滿足利益多元化的需求。而不以營利為目的的社會組織，它為社會提供公共產品則源于自愿。因為作為一個國家民主和社會價值的忠實守護者，社會組織的蓬勃發展不僅向世人展示著一個社會的公民活躍程度，更代表著該社會的多元和開放境界。社會組織以防止公共利益受到侵犯為重要使命，通過向政府反映和表達公民的利益訴求，并積極參與監督和評估政府的相關政策，從而增強公民維護自身合法權益的意識。因此必須不斷培養公民的平等互惠精神，加深彼此間的相互信任和理解，促進公民社會的發展和成熟，為實現公民最大公共利益提供組織與制度保障。不難看出，無論是政府亦或社會組織，其共同的服務對象均為公民，都以促進公共利益的最大化為己任。

三、阻礙“合作共治”政社關系的制約因素

（一）絕對權威的崇拜

由于長期專制體制所形成的歷史傳統，國家與社會之間始終表現為統治與被統治、管理與被管理的關系，這就造成政府的權威在沒有任何對抗力量的前提下，可以無限制的擴張，以至延伸到社會的各個領域，成為整個社會同心圓式結構的絕對核心。這種單一化的權威導致政府自身存在諸多弊端，如官僚性、無視行政成本、效率低下等。盡管改革開放使得社會權力得以重新分配，政府權力“一統天下”的局面被打破，但在社會領域，社會組織所獲得的權力仍然很有限。直至今天，社會領域可以說仍處于政府的全面掌控之下。這不單單是政府對權力的“依依不舍”，社會組織的一些行為也助推了這一結果。如社會組織為擴大自身的影響力，獲得國家權威的認可，往往通過邀請政府現任或離任的政府高官擔任名譽職務，或參與該組織舉辦的各類社會活動。更有甚者，在人、財、物等方面全部依靠政府提供，這種依附性的特點，使得政府干預社會組織也就顯得順理成章。

（二）自身能力的不足

一個國家對政治、經濟和社會的控制方式在一定程度上決定著該國社會組織的發展步伐。準確地說，中國社會組織發展壯大的“黃金期”是在改革開放之后。志愿者組織、行業協會、學術性團體、民辦非企業單位的逐漸成長，使得社會組織在公共治理領域占有了“一席之地”，發揮著不可替代的作用。盡管如此，由于社會組織發展時間短、官辦色彩濃，使得其離我國經濟社會發展的新形勢和新要求還有明顯的差距。如在人才方面，社會組織的工作人員大多沒有經過專業系統化的培訓，更不用說具有宏觀協調能力的高素質專業人才。加之受社會地位低、福利待遇差、發展前途渺茫等現實問題的困擾，社會組織在吸引和留住人才時也顯得“力不從心”。此外，近年來頻頻發生的社會組織涉腐事件，使其社會知名度與社會公信力成反比態勢，這充分表明社會組織內部存在嚴重的制度建設滯后問題。

（三）警戒防范的態度

“雖然信任只是社會控制中的一個工具，但它是一切社會系統中無所不在和重要的一種，在社會控制中權力若要充分或甚至最大程度的有效，就必須有信任在其中。”[3]社會組織作為一個社團，有自己的政治追求和經濟利益，在某些時候，會為達到自身的目標而超出行為規范，使政府遭受損傷。實際上，政府對社會組織的信任是存在一定風險性的。為避免這一風險的不可控，從社會組織在我國的發展歷程來看，其面對的往往是以限制和控制為主的政策，這表現為政府對社會組織主要持警戒防范的態度。換句話說，社會組織生存所需的制度環境和行動權利在很大程度上，取決于政府對其的信任程度。因為在一個以權力為中心的國度，其制度安排的基本框架，以及制度變遷的原則莫不受制于此。對于政府與社會組織間的互動過程，明顯可以看出二者處于權力不對等的地位。從這個意義上來說，合作共治關系的構建，首先需要在政府與社會組織間建立信任關系。

（四）法制保障的滯后

盡管中國特色社會主義法律體系已經形成，但由于它起步較晚，所以它更多是體現了宏觀框架層面構建的完成，仍有許多微觀層面的問題亟待完善。諸如在公共事務治理領域，人們對于人治的權威崇拜還沒能轉變到對法治權威的崇尚。就社會組織而言，國家法律目前對其在職能、人事、利益等方面缺乏嚴格而明確的規定，造成立法的滯后。加之現有法律本身存在層次低、質量不高的問題，只是側重于登記程度的設置，而忽視了與其他法律間的銜接性，導致在面對具體問題時缺乏可操作性。而正是這些法律“漏洞”的存在，使得部分披著“合法”外衣的社會組織為獲取不當利益鋌而走險，甚至一些行政主管還成為其“幫兇”。致使社會組織乃至政府的社會公信力受到極大質疑，更別提二者將通過“合作共治”實現社會公共利益的最大化。

四、構建“合作共治”政社關系的路徑選擇

（一）“合作共治”的前提：意識的培養

受“一元化”治理理念的影響，政府被視為公共治理領域的唯一主體。而社會組織則不具備參與公共事務治理的資格，實際上是對其獨立性沒有給予基本的尊重。盡管這種管控性的管治理念可以促使社會組織遵循政府的意愿發展，達到既定的秩序要求，但也容易造成社會組織過度行政化，并殃及到其獲取社會資源支持的能力，最終導致社會組織不能承擔政府讓渡的社會治理職能。顯然，經濟、政治、社會領域的深化改革，已不再允許政府將社會組織視為自己的附屬機構、“養老院”，乃至“異已勢力”。而是要轉變觀念，調整和發展自己的認知理念以適應經濟社會環境的變化，承認社會組織的社會主體地位，摒棄認為一旦社會組織發展壯大，就會與政府“對抗”的想法，認識到政府在面對利益分化、環境惡化等社會問題時，已無法單靠自身的力量來積極應對；認識到社會組織“是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是在與政府爭權，而是在幫助政府治理社會”[4]。因為社會組織也是中國特色社會主義現代化建設進程中不可或缺的力量，它的產生和興起不僅可以彌補政府在公共治理領域的能力不足，而且還能將政府從紛繁復雜的公共性事務中“解放”出來，將主要精力集中到宏觀調控和政策制定中去。

（二）“合作共治”的基礎：互信的構建

“信任是社會生活的基礎。沒有一個人不懂得什么是信任，沒有一個社會不強調和褒獎信任。”[5]因此，政府與社會組織要建立“合作共治”的關系，必須是在二者互信的基礎之上。也就是說，無論政府亦或社會組織，都要積極主動的與對方進行交流和溝通，以增強彼此間的信任與支持。就政府而言，要適時調整對社會組織所實施的防控性管制措施，對于社會組織的發展，政府不僅要給予大量的政策、資金和技術支持，還要切實幫助其提高組織化程度。一方面，做好對社會組織的方向性指導工作，改變此前對其實行的雙重管理體制，將那些有助于社會矛盾化解、有助于社會凝聚力提升和有助于物質文化增長的社會組織實行分類管理，降低門檻鼓勵其發展；另一方面，將社會組織區別對待，對尚未成熟的社會組織，政府要加以引導和規范，助其健康發展。而對發展成熟的社會組織，則應提供充足的活動空間，尊重它們的主體地位。與此同時，政府還要積極構建與社會組織間的聯絡通道，培訓相關政府雇員，使彼此溝通呈現常態化、規范化和專業化。而就社會組織而言，加強內部自身建設是首要任務，通過完善自律機制、激勵機制、財務機制、監督機制和評估機制，促使其內部管理的民主化、公開化。此外，還要加強其“獨立性”建設，減少對政府在人力、財力和物力等方面的依賴，以更強的獨立性和更大的自主性，不斷提高自身的公益效率，從而贏得政府和公眾的認可與信任。

（三）“合作共治”的核心：權責的明確

“政府失敗”和“市場失靈”在公共治理領域的輪番“上演”，使社會組織應運而生。社會組織的主要職能在于彌補政府或市場的不足，滿足社會需要，但它卻無法提供公共產品和公共服務。社會組織的出現，使原本“政治——經濟”的社會二元結構正在被“政治——經濟——社會”的三元結構所取代，政府、市場、社會組織成為“主宰”現代社會資源配置的三大主體。這就勢必導致在實際的公共治理領域，作為新興治理主體的社會組織，不可避免地會與傳統的治理主體——政府，在權、責、利等方面發生關系，亦或附庸、亦或競爭、亦或對抗。換言之，只有在合理界定了政府與社會組織之間的權利、責任和利益等方面的關系之后，才能確保彼此的合作長效、互利，也才能最大限度的發揮社會組織在公共治理領域的積極作用。在權利方面，社會組織不應成為政府的“跟屁蟲”，踏著政府的腳步采取行動。當然，其存在也并非要與政府爭權奪利，而是為了實現“善治”。政府應拋棄陳腐觀念，適當下放權力，給社會組織創造更多、更大的“舞臺”，以展示其在公共治理領域的能力。在責任方面，社會組織既然接受了公共資金，那么其不僅要自覺接受政府和公眾對資金流動的監控，還要對資金的開支使用情況承擔相應的公共責任。在利益方面，從政府與社會組織的價值取向上來看，二者的利益是一致的，均是以維護并實現社會公共利益的最大化為目標，因此利益共享、待遇互惠是彼此需要構建的利益關系。

（四）“合作共治”的保障：法制的完善

在現代文明社會，法律可以說是一切制度最根本的保障，政府與社會組織之間要建立“合作共治”的關系也不例外，也必須納入到法制軌道中。恰如美國學者朱莉·費希爾（Julie Fisher）在其所著的《NGO與第三世界的政治發展》提到：“當政府和社會組織之間建立了特定的關系時，需要一套法律制度為社會組織和它們與政府的互動建立一個框架。”不可否認，盡管我們過去頒布了一些支持社會組織建設和發展的行政性法規，但這大多是地方政府或職能部門依據自身需要而制定的，其權威性明顯不足，與發達國家嚴密的社會組織法律體系相比，還有很大的差距，遠遠不能滿足社會組織發展和公共治理的需要。筆者認為，當務之急是盡快制定出臺作為基本法的《中華人民共和國社會組織法》，并對現行的法律法規進行適當的增補、調整和修改，“增加社會組織內部制度、財產關系的民事法律規范，加強現有法律、法規的銜接，強調上位法與下位法的一致，調整關于民辦非企業單位的法律分類，慎重考慮關于社會團體限制競爭和設立分支機構的規定。”[6]改善此前針對社會組織進行嚴厲控制的法律傾向，以立法的形式保證社會組織在公共治理領域中的權利和主體資格，保護社會組織的合法活動空間，實現政府與社會組織的良性互動。

五、結語

在公共治理領域，政府必須面對這樣一個現實，即政府能力有限，面對層出不窮的社會問題，政府往往是“鞭長莫及”。而與之相對應的是，社會組織卻在此領域擔負起了相當重要的角色，彌補了政府在人力、財力、能力上的不足。因此，政府必須轉變觀念，從過去單純管控的角色中“解放”出來，以“掌舵者”的身份和合作的姿態邀請社會組織實現對公共事務領域的共同治理。由此，我們有理由相信，政府與社會組織之間構建新型的合作關系是歷史的必然與時代的選擇。“合作共治”，作為政府與社會組織之間關系發展的一種新策略，是探討二者間未來關系發展趨勢的全新推導與演練。“合作共治”的政社關系拓展了彼此間關系的操作和行動空間，特別是對于開創政社間關系發展新的實踐場所而言，是既現實又理想的政策工具。它為理順并重塑政社關系提供了一種新的嘗試，在彼此的功能發揮和資源利用上可謂是各取所需、互利共贏，這與“強政府強社會”的公共治理理念是相契合的。因為政府在培育了雄厚社會資源和打造了強大公民社會的同時，也為自已的“合法性”贏得了更多的“政治籌碼”；而社會組織也在其間獲得了優良的生存環境，擴展了自身的活動空間，使其成為政府既信任且依賴的社會力量。總而言之，未來政社關系的變遷，應以發展“合作共治”為目標，進而有效調整彼此間的關系，構建一種適宜國內政社關系發展的理想范式。

參考文獻：

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[4]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003：418.

[5]鄭也夫.“信任”與經濟繁榮的不解之緣[N].中華讀書報，2003-01-29（3）.

[6]蘇大林，周巍，申永豐.走向良性互動：政府與非政府組織合作關系探討[J].甘肅社會科學，2006（4）：107-109.

責任編輯 侯 琦