完善農村土地承包經營權退出機制

[摘 要]農村土地承包經營權退出機制以農民和土地這兩種資源的流通滿足人口城鎮化和土地城鎮化的雙重需求，但是我國農村土地承包經營權退出機制因為其不完善性影響了作用的發揮。完善土地權利退出機制應該以保護農民利益、提供農民保障為宗旨，保證農民在讓渡出土地權利之后，能夠順利融入城鎮化進程，獲取非農生產、生活方式，實現自身和后代的順利轉業。

[關鍵詞]土地承包經營權；退出機制；城鎮化

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）11-0050-05

一、農村土地承包經營權退出機制與城鎮化發展

（一）農村土地承包經營權退出機制

《土地承包法》第十八條規定：“按照規定統一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利。”這說明，我國現行的土地制度是允許土地承包經營權退出的。

顧名思義，農村土地承包經營權退出機制是指農民讓渡出土地承包經營權，以非農業生產代替原本賴以為生的農業生產經營活動。我國當前實施的農村土地承包經營權退出機制體現了退出機制的基本作用，即通過退出機制實現資源的自由流動，包括農村土地和農民這兩種資源。農村土地承包經營權退出機制區別于阿爾伯特·赫希曼和林毅夫的退出機制、退出權的地方在于這種退出不是為了表達農民的不滿，而是農民依據退出權選擇新的生產生活方式。

在我國農村土地承包經營權退出有三種途徑：土地流轉、土地征收以及農民轉戶。根據《土地承包法》的規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。近年來，隨著經濟的快速發展，我國土地流轉的速度和規模都有極大的提高，農民通過土地流轉部分退出土地承包經營權，保留自己承包權的同時流轉出土地的經營權。國家以公共利益使用為目的征收農民的土地，使農民完全退出土地承包經營權，這種土地征收造就了我國大量的失地農民，也是土地承包經營權退出機制中具有政府強制性的一個途徑。根據《土地承包法》的規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這里的農民轉為非農業戶口的行為就是農民轉戶。

在我國，農村土地承包經營權退出機制也有多個具體實踐的案例：如廣東南海的土地股份合作制，當地農民以土地承包經營權入股，自己從土地上脫離出來，村里集中土地建廠房出租等，農民依據股份享受分紅；浙江嘉興的“兩分兩換”，宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以土地承包經營權換股、換租、增保障，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，轉換生活方式；成都等地實施的“雙放棄”。盡管實施土地承包經營權退出的方式各有不同，但都有共同目標，在保證農民原有生活水平的基礎上，使有能力的農民退出農業生產，促進農民和土地這兩種資源的流通。

（二）農村土地承包經營權退出機制滿足城鎮化發展需求

農村土地承包經營權退出機制促進了農民和土地這兩種資源的流通，而這兩種資源正是城鎮化發展所必須的。

首先，農村土地承包經營權退出機制促進了土地資源流通，滿足城鎮化發展用地需求。土地承包經營權退出機制以土地征收、土地流轉和農民轉戶這三種具體方式為城鎮化發展提供土地。近年來城鎮周邊出現大面積土地征收的情況，很大部分原因就是為了滿足城鎮的外擴發展，土地征收的效率最快，也是農村土地權利退出機制為城鎮化發展提供土地最直接的表現。土地流轉使農村土地集中起來，集約到種糧大戶、家庭農場以及農村合作社等新型農業生產經營主體手中，有利于現代農業的發展和農民收入水平的提高，能夠促進農民融入城鎮化進程。農民轉戶之后也就放棄了自己原本承包經營的土地，這些土地又回歸到農村土地利用再規劃當中，有一種可能的用途就是會直接用于城鎮化建設。

其次，農村土地承包經營權退出機制促進了勞動力資源的流通，為城鎮化發展提供大量勞動力。土地征收、土地流轉和農民轉戶這三種方式都使農民離開了土地，農民離開土地后，必然要尋找新的生產、生活方式，以保證自己原有的生活水平不變，進一步在此基礎上使原有生活水平得以提高，進入城市打工是他們的選擇之一。我國發展新型城鎮化的一大目標就是解決人口城鎮化問題，針對的就是退出農村土地的農民融入城鎮化發展的過程。盡管農民進城給城鎮化發展帶來了一定的壓力，但同時農民工也為城鎮化發展提供了大量的人力資本。一直以來，農民都為我國經濟發展做出了巨大的貢獻，從新中國成立初到改革開放。截止到2011年我國農民工規模達到2.5億人，改革開放以來經濟的迅猛發展離不開農民的辛苦付出。農村土地承包經營權退出機制還有一種實現途徑就是農民轉戶，如《土地承包法》的規定所言，農民戶口遷入城市，這種情況下的農民更是具有一定的經濟實力，已經在城市找到立足之地，融入了城鎮化進程，為城鎮化發展做出貢獻。

可見，農村土地承包經營權退出機制以土地征收、土地流轉和農民轉戶等具體實施方式促進了農村土地和農民這兩種資源的流通，滿足了城鎮化發展對土地和勞動力資源的需求，更是通過農民在非農產業獲得穩定收入的方式，著力解決人口城鎮化問題，促進了新型城鎮化的發展。

二、農村土地承包經營權退出機制實施的契機

農村土地承包經營權退出機制與城鎮化發展相契合，以土地和農民兩種要素的流通促進了城鎮化發展。實施農村土地承包經營權退出機制不僅僅是為了滿足城鎮化發展需求，同時也是社會、經濟發展的必然趨勢，而當前也有諸如農村土地保障功能弱化，土地逐步實現作為要素資本的價值和戶籍制度改革等因素為農村土地承包經營權退出機制的實施提供了良好的契機。

（一）農村土地原有保障功能被弱化

我國歷來是農業大國，農村土地被稱為是農民的最后一道防線，承載著農民的收入、財富和生存保障，土地既是農民的勞動條件也是農民的生存條件。不同于發達國家農民的高收入情況，我國農業發展一直落后于快速提高的經濟水平。根據國家統計局的相關數據，改革開放以來，我國城鎮居民家庭人均可支配收入快速增長，從1984年的652.1元，到2011年的21809.8元，增長了近33.5倍。盡管農村居民家庭人均純收入也保持上漲趨勢，但落后于城鎮居民人均收入上漲的幅度，從1984年的355.3元到2011年的6977.3元，增長了近20倍。城鎮居民可支配收入與農民人均純收入比一直在擴大，從1984年的1.71∶1擴大到2011年的3.13∶1。農民收入低的主要原因在于在我國大部分地區仍然采用傳統種植農業，農業生產涵蓋環節少，沒有形成現代農業包括農業生產產前、產中和產后等各個方面的完整鏈條，我國農業是一個低收益產業。自從1984年實行家庭聯產承包責任制解決了當時我國嚴重的糧食問題后，我國就出現了“農民工”這一具有中國特色的社會群體，農民收入不單單依靠在土地上勞作，工資性收入在農民收入構成中的比重逐年上升，從1990年的占比20.22%到2008年的占比38.94%。對上述數字加以分析能夠發現，傳統農業的低利潤使越來越多的農民離開土地外出打工，打工收入成為其家庭收入的重要組成部分，農村土地逐漸失去了與農民原本緊密的關系，土地的生存保障功能正在弱化，由此，如果農民在其他非農產業獲得了穩定的收入，他們有意愿放棄土地，退出原有的土地承包經營。

（二）土地作為要素資本的價值日益突出

土地是一種稀缺資源，同時也是重要的生產要素。盡管我國商品市場已經高度發達，但是要素市場發展卻相對滯后，沒有體現出要素資源的價值，不利于資源的有效配置，作為生產要素的土地也是如此，盡管農民擁有土地的部分產權——承包經營權，但卻沒有憑借權力分享土地增值。土地征收中最大的問題就是土地補償問題，問題就出在農民只得到了依據土地前三年平均產值十倍的補償，而沒有分享到土地變成建設用地后的土地增值，因此，黨的十八大報告提出改革征地制度的思路就是要提高農民在土地增值收益中的分配比例。現實中，我國已經在各地開展了不同形式的農村土地承包經營權資本化實踐，如武漢市開展的農村集體資產產權制度創新，通過將農村集體資源進行確權登記后，整合農民和企業資源建立產權交易市場進行融資，成立農業合作社、土地股份合作社等，農民既可以得到種地收入，還可以得到股份分紅；再如湖南的“益陽模式”，由政府注冊成立信托公司作為第三方，一方面以土地流轉的方式集中農民的土地，另一方面再將流轉的土地流轉給農業公司或大戶，解決了土地流轉中的痼疾，推進土地流轉和農民增收。從最初的“南海模式”到近些年的山東“魯皖模式”，這些土地承包經營權資本化實踐都使農民分享到了改革的成果，這些實踐中也都涉及到了土地承包經營權退出。實現土地作為要素資本的價值不僅是發展的需要，也在實踐中得到了檢驗，證明了其可行性和必要性，而土地承包經營權退出機制在其中發揮了重要的作用，兩者相互促進，共同發展。

（三）戶籍制度改革進程加快

戶籍制度改革是2013年全國政法工作四項重點工作之一，是社會關注的焦點，更是城鎮化過程的難點。當前的戶籍制度源于1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》，是廣受詬病的城鄉二元結構產生的原因之一。順應改革開放的需要，我國的戶籍制度從1978年進入半開放期。隨著經濟社會的快速發展和城鎮化進程的加快，戶籍制度改革也迅速進行。從2009年的中央經濟工作會議到2013年6月的《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》，近5年的時間里，在黨和國家的重要會議、我國經濟、人才規劃以及領導干部講話中共有16次提及戶籍制度改革，特別是發改委主任徐紹史在《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中提出，將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，并指明了各類城市放開落戶限制的路徑。報告指出我國已有18個省（區、市）出臺了戶籍制度改革的具體實施意見，有14個省（區、市）建立了城鄉統一的戶口登記制度。從2010年到2012年三年間，全國農業人口轉為城鎮戶口的達到2505萬人，年均835萬人。戶籍制度改革，使農民有更多的機會獲得城鎮戶口，享受教育、醫療和養老等各項社會保障。農民進入城鎮，戶口發生變動后，必然涉及原承包的土地問題。根據《土地承包法》的規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。”這也就是在上文提到的農村土地承包經營權退出機制的具體實施途徑之一。可以說，為了實現人口城鎮化而加快的戶籍制度改革正是農村土地權利退出機制實施的良好契機，二者不能獨立存在，而是互相促進、互相影響的關系。

三、完善農村土地承包經營權退出機制

農村土地承包經營權退出機制對于城鎮化進程至關重要，但是當前的土地權利退出機制還不完善，還沒有充分發揮應有的作用，應該把握好當前的各種機遇，進一步完善農村土地承包經營權退出機制。完善土地權利退出機制應該針對當前土地權利退出機制存在的主要問題來進行，這個問題就是農民的利益和保障。農民對土地權利退出機制存在顧慮，不愿加入其中的原因就是害怕自己的利益受到損害，擔心原本由土地承擔的各項保障功能不能被有效替代，影響自己今后的生產和生活。因此，完善農村土地承包經營權退出機制應該以保護農民利益、提供農民保障為宗旨，在農村土地承包經營權退出行為實施前、退出機制實施過程中和退出機制實施后的整個過程中貫徹保護農民利益、提供保障這個宗旨。具體說來：在土地權利退出機制實施前通過確權以明確農民享有土地承包經營權的范圍；在退出機制實施過程中依據規范的土地權利退出程序；賦予參與土地權利退出的農民過渡期以保證農民行使退出自愿的權利；在退出機制實施后給予農民適當補償、提供幫扶服務，助力農民順利轉業。

（一）土地確權以明確農民權利

土地確權包含兩層含義，一是進行土地承包經營權登記確權，二是賦予農村土地與城市用地同等入市交易的權利。

土地承包經營權確權登記頒證是土地管理的基礎，最初的土地承包合同中就規定了承包土地的名稱、坐落、面積、質量等級等信息。農村土地情況錯綜復雜，盡管已經簽訂土地承包合同，但仍然存在很多歷史遺留問題如承包地實際面積與合同標明信息不符、地塊位置記錄不清還有登記信息不健全、合同丟失等問題，這些問題的存在不但影響了土地權利退出機制的實施，也埋下了糾紛隱患。政府也意識到了這個問題的嚴重性，2013年的中央一號文件中提出要用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、甚至不清等問題。經過重新確認的承包土地信息，經農戶認可后，頒發農村土地承包經營權證書。進行土地承包經營權確權登記頒證明確了農民的土地承包經營權，為土地承包經營權退出機制的實施奠定了基礎，以明確的土地權利保證了退出機制涉及的補償、扶持等權利。

土地作為一種生產要素，其價值憑借稀缺性而顯示，特別是在城鎮化高速發展的今天，應該盡快使農村集體土地入市交易，與城市國有土地享有同等競爭權利，一方面打破了國家對土地的壟斷，確保了土地應有價值的實現，使農民能夠分享土地增值的收益；另一方面擴大了土地供給。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》里明確提出要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等權益。只有首先確定了農民擁有的土地承包經營權的價值，才能確定土地權利退出時農民應得的補償，為建立完善的農村土地承包經營權退出機制奠定基礎。

（二）建立規范的土地權利退出程序

規范的程序是進行土地管理的具體依據，是保證權責清晰的基礎。在土地權利退出機制的三種具體實施途徑土地征收、土地流轉和農民轉戶中，都不同程度的存在程序不規范問題。土地征收程序不規范，致使農民利益在征收過程中受到損害，引發農民不滿甚至引發群體性事件；土地流轉程序不規范，導致在流轉中出現越權、侵權的現象，降低了農民流轉的積極性，使農民主觀上對土地流轉存在顧慮，阻礙了土地流轉發揮應有的作用；農民轉戶涉及的土地權利退出機制程序不規范問題，直接影響農民轉戶后的生產、生活。

完善規范的農村土地承包經營權退出程序應該包括退出方案的設計、公布、實施，退出合同的設計、簽訂、執行，相關服務和監管機構的設置、權責等，涵蓋退出機制的方方面面。現實中已經有地區進行了相關探索，重慶市榮昌縣在2010年針對農村承包土地退出機制實施途徑之一的農村居民轉戶轉為城鎮居民的情況，提出了具體的土地權利退出與利用工作通知，在通知中對退出程序進行了規定：轉戶農民必須向集體經濟組織提供經過全體家庭成員同意并且簽字的書面退地申請；申請退地的農戶必須與集體經濟組織簽訂退出協議，標準的承包土地退出申請書和退出協議由縣農委統一制定；集體經濟組織依據本通知對申請退出承包地的農民予以補償，并對退出承包地及補償情況進行不少于7天的公示，退出承包地的面積以土地承包經營權證上注明的數值為準；農戶退地過程中相關資料由村為單位整理后，交縣和各鎮街土地流轉中心存檔，各鎮街將農民退地情況、補償情況和退出土地利用情況等整理報縣農委。榮昌縣的實踐經驗可以借鑒，但其中缺乏相關服務和監管機構的條款，這應該是農村土地承包經營權退出機制完善的關鍵點之一。

（三）設定土地權利退出機制過渡期

農民之所以退出承包經營地是因為選擇了新的生產、生活方式，離開了土地和農業生產，放棄了原本依靠農業生產獲取的收入和保障。最好的情況是農民已經順利融入城鎮化過程，積累了相當數量的經濟實力，能夠承擔起城鎮生活。還有一種可能就是如土地流轉這種土地權利退出方式，農民雖然離開了土地，但在短時間內沒有轉業成功，或者是轉業失敗。為應對這種情況，在土地承包經營權退出機制中必須設定退出過渡期，即給予農民一個緩沖的時間，如果農民反悔或轉業失敗，還可以恢復原來的土地承包經營權回村務農，保護農民利益的同時也維護了社會的穩定。前面提到的重慶市榮昌縣在處理戶籍制度改革農村承包土地退出問題中，就規定了轉戶農民退出承包土地要以自愿退出為原則，以平穩過渡為目標，以三年時間為限設定了退出過渡期，轉戶農民在這三年里可以繼續保留承包土地的使用權和收益權，過渡期結束后不得強制農民退出土地。具體的過渡期設置要因地制宜，但是在農村土地承包經營權退出機制的設計中必須要考慮到過渡期的問題，給予農民這個權利，減少農民作為弱勢群體面對城鎮化，要放棄原有生產、生活，不但要實現自身角色轉化更要培育下一代融入城鎮生活這個過程所可能遭受的困難。

（四）建立農村土地承包經營權退出補償機制

農民擁有的土地承包經營權是土地產權的一部分，憑借這個權利農民在土地上勞作獲取收入，因此，當農民放棄這種權利的時候必須對農民給予補償，補償必須至少能保證農民原有的生活水平不變，而且保證農民可以成功培育下一代成功轉業。土地權利退出機制的三種實現途徑都已經在逐步完善補償機制。土地征收補償機制是土地征收問題的焦點，根據《土地管理法修正案草案》的條例規定，補償要采取公平補償的原則。盡管具體的補償細則還在制定當中，但指導思想是提高農民在土地增值中的分配比例，學術界的主流思想是以土地的市場價格作為補償的標準，這種標準無疑會給農民轉業添加極重的籌碼。土地流轉價格體現了讓渡土地經營權的成本，改革的方向是依據土地的市場價格來確定土地流轉價格。農民轉戶補償在重慶榮昌縣的規定是對簽訂退出協議后還剩余的農村土地二輪承包年限進行一次性貨幣補償。總而言之，根據產權經濟學的原理，只有當產權可以自由交易，并且能夠在交易中體現其所具備的價值時，這種資源配置才是有效的，才能保障產權所有者的權益。當農民以各種方式退出農村土地承包經營權時，必須以適宜的價格進行產權交易，對放棄權利進行補償，才能體現公平和效率。

（五）提供退地農民轉業所需要的扶持和服務

完善的農村土地承包經營權退出機制必須能夠助力退地農民轉業，在非農產業找到工作獲得穩定的收入，以代替原本由土地提供的收益和保障。因此，農村土地承包經營權退出機制必須提供退地農民轉業所需要的扶持和服務。

首先，加強對退地農民的就業培訓。當前就業形勢十分嚴峻，退地農民想在非農產業立足，必須有一技之長。2009年人力資源和社會保障部、財政部聯合下發了《關于進一步規范農村勞動者轉移就業技能培訓工作的通知》，明確要求區分需培訓農村勞動者，有針對性的采取相應的培訓課程。2010年國務院辦公廳發布了《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，指出要以政府為指導者同時發揮市場機制的作用，根據企業和農民工的實際需要進行培訓，重點加強建筑業、制造業、服務業等吸納就業能力強、市場容量大的行業的農民工培訓。

其次，扶持退地農民自主創業。不同的學者通過研究給出了同樣的結論，即農民不僅有強烈的創業欲望，同時也是最有可能的創業主體。農民自主創業最具代表性的是浙江省，在改革開放初期，農民就成為浙江省中小企業的創業主體，當地人稱農民洗腳上岸做企業。到2005年，浙江省工業企業超過82萬家，其中有3/4約65萬家是農民創辦的。給予創業農民資金如稅費減免、貸款貼息等扶持政策；提供技術指導、培訓和服務；加強政府在信息、項目等方面的引導作用。

再次，解決退地農民城鎮安居問題。自古以來，中國人強調安居樂業，安居才能樂業。退地農民同樣面臨住房問題，房價、貸款問題都擺在同時要處理就業和住房的農民面前。城鎮住房供給應該針對不同人群需求進行擴大，提供不同檔次的住房，例如當前民眾關注的保障性住房等。

最后，健全社會保障體系。土地一直以來都是農民的最后一道防線，起著就業、養老、醫療等各種保障。因此，退出土地的農民如果能夠享有這些社會保障，那么對于退出機制發揮支持城鎮化的作用，對于退地農民順利轉業都能起到十分重要的支持作用。在實施中，可以與土地權利退出機制中的補償環節相結合，實行補償與保障的聯動機制。也可以健全社會保障體系，對退地農民進行保護，發揮社會保障對于弱勢群體幫扶的本質作用。以健全的社會保障體系完善土地承包權退出機制的重點在于提供替代土地功能的保障，具體實施應該以因地制宜為原則。

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責任編輯 魏亞男