我國中小企業融資的政策法律問題研究

[摘 要]面對銀行等金融機構不愿意向中小企業發放貸款的問題，面對信息不對稱的格局和政策措施，中小企業總是無能為力。而法律的明確、規范的特點能夠彌補政策的缺陷而使之具有可操作性。為此，在社會轉型發展中，對中小企業的金融扶持，國家應當注重在條件成熟時，盡量將有關中小企業的金融政策以法律的形式頒布，并提高立法層次，特別是盡量以專門的單行法形式頒布，以確保中小企業融資能夠得到強有力的法律保障，進而妥善解決融資難的問題。

[關鍵詞]中小企業融資；政策法律問題；立法

[中圖分類號]D09 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）11-0016-04

中小企業融資問題是世界范圍內一個普遍性難題，也是一個長久性課題。近年來，中小企業在我國經濟發展中的作用日漸凸顯，中小企業在擴大出口、拉動內需、解決就業和促進經濟發展、加快新型市場發育、助推產業結構調整升級，以及推進現代城市化、信息化進程等方面發揮了非常重要的作用。但在中小企業發展壯大的同時，中小企業與大企業進行市場競爭中的缺陷問題日益嚴重。特別是隨著經濟發展方式的轉變，中小企業還不具備適應新的經濟發展方式的能力，近年來出現的中小企業債務危機，使得沿海地區出現了“倒閉潮”、“跑路潮”等現象。這些現象從一定側面反映了我國中小企業生存困境的加劇。當然，導致中小企業債務危機的原因是多方面的，但融資難則是其中一個非常重要的原因。到目前為止，我國中小企業融資問題依然表現得比較突出和復雜，我國中小企業在權益資產融資和債務融資兩方面都存在著“缺口”，如何解決中小企業融資難的問題，就成為學界和政府的一個重大課題。解決中小企業融資難的關鍵在于政府對中小企業的融資扶持力度。政府對中小企業的融資扶持主要靠政策扶持和法律扶持。為此，從政策法律的視角探討如何加大對中小企業融資的扶持力度就顯得尤為重要。

一、我國中小企業融資政策法律扶持的績效分析

（一）化解中小企業融資困難的政策法律支持體系效果顯著

總體看我國中小企業政策法律扶持成效顯著，特別是在金融方面化解中小企業融資難的政策法律措施效果顯著。我國是從1998年開始陸續出臺有關中小企業的金融政策和規范性法律文件的，其所取得的成果是明顯的。

1.初步建立了為中小企業服務的專業金融機構體系。目前我國已經初步建立了一個為中小企業服務的專業性金融機構體系。在國有商業銀行內部，同時健全和完善了為中小企業服務的金融組織機構體系，建立了專門服務于中小企業信貸職能部門——中小企業信貸部，專門研究、制定和督促、落實支持中小企業發展的相關政策措施，以完善對中小企業的金融服務功能，增加對中小企業的信貸投入，支持中小企業持續健康穩定的發展。

各地方政府也根據本地的實際情況為本地的中小企業提供金融服務平臺。如，2010年遼寧省為增加對中小企業的資金供給，會同人民銀行沈陽分行、遼寧銀監局、大連銀監局制定了“遼寧中小企業千億融資計劃”。

2.建立了中小企業信用擔保體系。我國中小企業信用擔保體系建設始于1999年。為了規范操作和有組織地開展試點工作，1999年《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》提出建立中小企業信用擔保體系試點。此后出臺了一系列這方面的規范性政策法律法規文件。特別是《中小企業促進法》規定，“國家鼓勵各類擔保機構為中小企業提供信用擔保”。

近年來中央出臺了一系列財稅扶持政策，在有效激勵地方各級政府建立省、市、縣三級政策性擔保機構的同時，也吸引了大量的民間資本投資設立中小企業信用擔保機構，初步形成了政策性擔保與民營擔保互補、直接擔保與再擔保聯動的中小企業信用擔保體系。2011年底全國4439家中小企業信用擔保機構中，國有及國有控股企業共計1072家，占比24.15%，實收資本1380億元，占比30%；民營擔保機構3367家，占比75.85%，實收資本額占比70%。我國擔保行業正由試點初期的以財政出資為主，向以政策性擔保為主導、民營擔保為主體的格局轉變。與此同時，目前全國已有15個省（區、直轄市）建立了省級再擔保機構，實際覆蓋了18個省市，再擔保在信用增進、風險分散、產業導向和行業整合等方面均發揮著越來越重要的作用。為了減少中小企業信用擔保機構風險，國家對其實行一系列財稅優惠政策。實行減免營業稅政策和風險準備金所得稅稅前扣除政策。

3.與中小企業發展相適應的綜合配套金融服務體系逐漸形成。中國人民銀行除要求各金融機構增加信貸投入之外，還向中小企業提供項目融資、財務顧問、理財咨詢、代理和代收代付等業務；有關部門金融機構還在市場信息、企業改制、資產重組、人員培訓、國際合作和企業資信等方面，提供全方位金融服務。此外，還有其他配套服務。

4.中小企業直接融資渠道呈多元化趨勢。中國企業的融資主要渠道靠銀行貸款，中國企業大小都算上銀行貸款占70%，直接融資占30%，而除了大企業以外中國的中小企業從銀行融資占98%左右，直接融資不到2%。在間接融資方面，各家銀行等金融機構都在推出適用于小微企業的信貸產品。在直接融資方面，從拓寬直接融資渠道來講，創業板的開設拓寬了中小企業直接融資渠道。以深圳證券交易所高科技板塊為代表的中小企業創原板市場發展，呈現良好勢頭。與外資銀行和境外投融資機構的合作，拓展中小企業境外融資的業務種類和融資范圍，推進企業境外上市步伐。

5.中小企業技術創新融資政策法律支持體系成效彰顯。2007年《關于支持中小企業技術創新的若干政策》，提出要大力推進中小企業板上市制度創新，加快科技型中小企業、自主知識產權中小企業上市進程；在條件成熟時設立創業板市場。在財稅方面，主要體現在對中小型高新技術企業的財稅支持政策。首先，在財政政策方面，對中小企業技術創新給予資金支持。由政府預算資助和資產劃撥為主成立市、省、國家三級擔保機構，為解決中小企業融資難特別是貸款難的問題創造了條件。中央財政預算設立中小企業科目，安排扶持中小企業發展專項資金。各級政府要根據財力情況，安排一定的資金投入，重點用于中小企業的信用擔保和創業資助、科技成果產業化、技術改造項目貼息等，支持中小企業發展。國家財政撥付專項資金用于支持中小企業專業化發展、與大企業協作配套、技術創新、新產品開發、新技術推廣和國際市場開拓等。強調政府采購應優先考慮支持中小企業技術創新。其次，在稅收政策方面，注重對中小企業的減負，支持中小企業技術創新的相關優惠政策分散體現在對中小規模企業征繳所得稅、增值稅、營業稅等稅種的規定上。

6.國家對中小企業采取專項資金扶持政策。從2006年起，中央財政在中小企業發展專項資金中即單獨安排專門資金，對經審批設立、放大倍率和損失率達一定水平，服務中小企業業務達80%以上，且有穩定團隊、健全制度、風險防控能力強的中小企業信用擔保機構進行專項資金扶持。資金主要通過資本金補充、業務補助、保費補貼和損失補償等方式實現，以鼓勵中小企業信用擔保再擔保機構增強能力、擴大規模、降低保費標準。

另外，對中小科技型企業采取特殊的資金扶持政策。科技型中小企業成為我國重點扶助的對象，且日益得到各級政府的重視。對中小科技型企業的技術創新支持主要是資金支持。

（二）中小企業融資政策法律支持體系不健全

從我國促進中小企業發展的融資立法沿革和中小企業融資政策法律制度體系的內容可以看出，我國政府對中小企業融資的重視程度循序漸進不斷加深，相應的支持措施也日臻完善。但與美、日和歐盟等發達國家相比，還存在諸多問題，有較大差距。資金不足問題是目前中小企業發展存在的突出問題，融資難成為制約中小企業發展的“瓶頸”，而擔保難又是融資難的“瓶頸”，因此，中小企業融資難的問題還沒有真正徹底的解決，這既有歷史原因形成的存量問題，也有現實中制度安排的矛盾問題。特別是我國大量的金融政策因沒有上升到法律層面而沒有得到有效的實施。

1.中小企業融資體制滯后。目前，我國融資體制的滯后性，不可避免地造成中小企業的發展與融資體制創新之間的不對稱。使得間接融資中商業銀行占主導，并且主要是工、農、中、建四大國有商業銀行。這種壟斷造成的直接后果就是金融服務產品的供給不足，造成供需之間的巨大差距，這一點在中小企業融資問題上表現得非常突出。目前，中小銀行不僅數量嚴重不足，而且面臨進一步發展的諸多障礙。農村信用社經營虧損，風險突出，無力滿足縣域經濟中廣大中小企業對金融服務的需求。這種融資體制尤其是金融機構內部體制改革影響了金融支持政策的落實。

2.中小企業金融政策法律支持體系不夠完善。（1）中小企業融資方面的政策多，立法少，立法空白和模糊地帶多。針對中小企業融資難，我們應當反思，為何國家出臺了許多有關中小企業融資方面的扶持政策，但是仍未徹底解決中小企業融資難問題，這其中一個重要原因就是這方面的政策多，立法少。即使上升到法律層面也多數是法規或者規章，立法層次低，以中小企業為對象的專項單行法則很少。而政策的原則性使之缺乏可操作性，如果沒有堅強有力的法律措施加以保障就很難得以落實。（2）中小企業財政政策存在一定的缺陷。我國解決中小企業資金問題主要靠政策手段，沒有注重依靠法律手段。即使政策手段也存在一定的問題。

3.缺乏完善的融資擔保體系。我國雖然不斷加強中小企業信用擔保體系建設，但中小企業信用擔保不足現象還是比較嚴重。目前大部分中小企業信用擔保公司以政府財政資金為主，只有少數地區設立民營擔保公司，而擔保公司因資金規模等原因使其擔保功能薄弱。另外，現在許多銀行不愿意給中小企業提供貸款，其中一個重要原因就是擔保規模較小，沒有補償機制。再者，銀行和中小企業信用擔保機構的權利義務不對等。在擔保風險的分擔上，協作銀行往往只享受權利而不愿承擔義務或少承擔義務，即要求中小企業信用擔保機構承擔100%的風險；在保證方式選擇上，協作銀行則要求中小企業信用擔保機構承擔連帶責任保證，信用擔保機構處于被動地位。

二、完善中小企業融資政策法律的對策性建議

（一）政府必須高度重視中小企業的融資困境

對中小企業地位和作用的認識，無論是西方發達、新興工業化的國家和地區，還是我國，都經歷了一個從不夠重視到重視的發展過程。日本中小企業發展的最大動力就是政府的重視、直接扶持。日本政府一直以來相當重視中小企業的融資困境，出臺了大量的中小企業融資方面的立法，引導民間關心中小企業的成長和發展。

我國歷史上形成的“抓大放小”的方針，在政策和立法上向國有大企業傾斜，由此導致政府政策、立法有失偏頗。中小企業在某些方面特別是在融資方面得到的是非國民待遇。因此，中小企業的融資困境需要政府的高度重視。當前，我國中小企業發展已經進入一個新的歷史階段，但還存在著諸多不適應科學發展觀要求的問題。特別是融資支持問題尚未從根本上得到解決。為此，中國政府應當重視扶持中小企業發展，破解中小企業融資難題。

（二）完善中小企業融資立法

1.完善中小企業金融財政方面的立法。西方發達國家，解決中小企業融資難的一個重要途徑就是加強中小企業金融財政方面的立法。單從數量角度考量，目前我國有關中小企業金融財政方面的立法和政策并不少，但中小企業融資難仍然沒有得到有效的解決，筆者認為，其中的一個重要原因就是這方面的立法比較弱。由于立法薄弱，政策又過于原則，缺乏可操作性，因此，銀行等金融機構不愿意向中小企業發放貸款，面對信息不對稱的格局，中小企業總是無能為力。如果再不加強和完善這方面的立法，就會使中小企業的貸款因法律保障無法落到實處而難上加難。

為此，有必要加強金融方面的立法。一方面修改擔保法等現有的立法，另一方面，將這方面的成熟政策上升到立法層面。再有，就是加強民間投資的立法，鼓勵和引導民間資本健康發展，進一步拓寬民間投資范圍、清理阻礙民間投資的條條框框，完善民間投資的法律環境。

2.完善與中小企業技術創新有關的融資立法。技術創新是一項系統工程，其各個環節都需要相應的法律保護，因此，需要制定促進中小企業技術創新的配套法律法規。日本政府為了促進中小企業的技術創新，大到發展戰略規劃，小到一項稅收優惠政策，對技術創新的各個環節都盡可能制定相應的法律。我國中小企業技術創新過程中面臨的最大困難是融資問題，對此，我們有必要制定科技投入法、風險投資法等，來促進中小企業的技術創新活動。

3.加強地方融資立法。目前，在國家立法不完善的情況下，各個地方應當根據本地方的實際情況，制定本地中小企業融資方面立法，以確保中小微企業順利融資。

（三）建立健全金融支持系統

與大企業相比，中小微企業缺乏足夠的資本積累，創業資本和營運資本相對匱乏，其資金的籌措能力弱，籌措范圍小，資金來源相當狹窄。許多發達國家制定了一系列強有力的金融政策與措施，幫助中小企業開辟融資渠道。面臨中小企業融資問題比較突出且復雜，我國也要建立一套專門的扶持中小企業發展的特殊的金融支持系統。這是緩解目前中小企業資金嚴重匱乏的重要措施，也是加速中小企業發展的一條捷徑。

1.發展中小金融機構，成立面向中小企業的專門政策性銀行。目前，我國急需以法律形式確立構建以中小銀行等中小金融機構為主體的中小企業金融體系。因為我國還是一個銀行間接融資主導的金融體系，企業融資90%以上通過銀行配置。而規模大的銀行對中小企業的資金需求不夠重視。為此，中小銀行應當成為解決中小企業融資的一個重要途徑，由此應當大力發展中小銀行，建立專門面向中小企業的政策性銀行。從中小企業自身規模等特點來看，中小銀行比較適合中小企業貸款融資。目前，我國中小銀行數量嚴重不足，其發展也面臨諸多障礙。為此，建議頒布《中小企業銀行法》，在發展中小銀行的基礎上，成立面向中小企業的專門銀行，專門向中小企業貸款。

2.完善貸款信用擔保制度。為進一步解決中小企業融資難的問題，建議國家盡快制定《中小企業信用擔保法》和與之配套的政策法律法規，建立和完善中小企業融資擔保體系。

3.完善發展各類基金的制度。建立各類基金，是中小企業融資的重要手段。為了促進中小企業發展，我國借鑒了日本等發達國家的有益經驗，也做了一些規范和完善中小企業發展專項資金管理工作，但尚有差距。為此，有必要加強這方面的政策和立法，最好以法律形式確立發展各類基金的法律制度，進行各類基金的單項立法，以確保中小企業各類基金發揮更好的作用。

另外，國家中小企業發展基金重點引導地方、創業投資機構及其他社會資金支持處于初創期的小微企業。鼓勵有條件的地區設立創業基金。逐年加大中小企業發展專項基金支持力度，重點支持小企業創業基地建設，小微企業的創業興業項目，將資金總規模的80%以上用于小微企業和改善服務環境。中小企業信用代表資金重點支持中小企業信用擔保機構為小微企業創業興業開展的融資擔保業務。

4.建立健全各類融資市場，完善市場機制，提供多元化融資渠道。應以緩解小型微型企業融資難為重點，進一步落實工業和信息化部與工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行和國家開發銀行的合作，鼓勵各大銀行不斷提高小微企業貸款規模和比重，在合規和風險可控基礎上，對創業型小微企業優先予以支持。

5.加強中小企業融資的政策措施。通過搭建銀企對接平臺，充分發揮銀行貸款解決中小企業融資的主渠道作用；通過不斷探索中小企業融資模式，利用多種融資渠道，滿足中小企業多種融資需求；通過加快完善信用擔保體系建設，分散中小企業貸款風險，幫助缺少抵押資產獲得銀行貸款支持。

（四）完善稅收優惠支持體系

日本等發達國家均普遍實行稅收優惠，制定各種中小企業稅收的減免與寬限政策，千方百計地提高中小企業的競爭能力。我國也在稅收方面采取了相應的政策措施。從目前情況來看，我國已建立了一套稅收法律制度，但分散的稅收優惠政策覆蓋面窄，優惠方式單一，條件嚴格，必須加以重新調整和完善，直至最終確定一套系統的優惠體系。

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責任編輯 宋桂祝