起點公平

摘 要 上世紀(jì)90年代以后，國家對人口政策有了改善，流動人口逐年處于增長狀態(tài)，流動人口子女，在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)困難的問題也比較明顯，受到了政府和社會的關(guān)注。近年來，義務(wù)教育“就近入學(xué)”和“兩為主”政策對緩解擇校現(xiàn)象，保障流動人口子女就學(xué)起到積極作用，但也存在諸如校際差異過大、政策實施缺少動力機制、在流入地接受高中教育現(xiàn)狀堪憂等問題。在城鄉(xiāng)教育一體化的大趨勢下，基礎(chǔ)教育入學(xué)招生制度改革應(yīng)從建立普惠優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育體系、完善“就近入學(xué)”和“兩為主”政策以及規(guī)范高中階段教育準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)等方面入手，通過制度設(shè)計和完善推動教育公平的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 基礎(chǔ)教育 入學(xué)招生 制度改革

中圖分類號：G620 文獻標(biāo)識碼：A

1 我國基礎(chǔ)教育入學(xué)招生制度的歷史沿革

1.1 戶籍為基礎(chǔ)就近入學(xué)階段（1949-1991）

新中國成立后到90年代初，我國通過戶籍制、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制、人民公社制以及就業(yè)與社會保障制度等一系列制度設(shè)計，使得人口流動受到限制和約束，學(xué)齡兒童以戶籍所在地為準(zhǔn)接受基礎(chǔ)教育。1980年隨著國家經(jīng)濟和政治形勢的好轉(zhuǎn)，國家開始積極推進普及小學(xué)教育工作，1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》進一步提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，有步驟地實行九年制義務(wù)教育”。為適齡兒童和家庭提供了基本的入學(xué)保障。

1.2 入學(xué)招生制度的松動與調(diào)整階段（1992-2000）

1992年以后，政府逐漸放寬農(nóng)民進城務(wù)工的限制條件，大量農(nóng)民工涌入城市。伴隨著農(nóng)民工和其他流動人口在城市工作、生活和定居，進城務(wù)工人員隨遷子女的數(shù)量也急劇增加，適齡流動兒童的教育問題逐漸凸顯。為此，政府積極出臺政策，回應(yīng)流動人口子女異地入學(xué)問題。并選定北京市豐臺區(qū)、上海市徐匯區(qū)、天津市河北區(qū)、深圳市羅湖區(qū)、浙江省義烏市和河北省廊坊市等六市（區(qū)）進行工作試點。1998年出臺的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》進一步明確了流動兒童少年異地就學(xué)的管理政策，“流動人口子女在有監(jiān)護條件的戶口所在地入學(xué)，戶口所在地?zé)o監(jiān)護條件的，在流入地入學(xué)，流入地政府負(fù)責(zé)管理流動兒童的教育”。但是，在實際的政策執(zhí)行層面，大部分公立學(xué)校招收流動兒童是以高昂的借讀費為前提的，抬高了流動人口子女異地入學(xué)的門檻，導(dǎo)致導(dǎo)致大部分農(nóng)民工子女因無法承擔(dān)高昂的借讀費和無法入學(xué)。1999年6月，中共中央、國務(wù)院召開第三次全國教育工作會議，并發(fā)布了《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，要求普及九年義務(wù)教育的地區(qū)，要實行小學(xué)畢業(yè)生免試就近升學(xué)的辦法，進一步明確了就近入學(xué)的基本原則。

1.3 入學(xué)招生制度的明朗化階段（2001年至今）

國家對人口政策有了改善，流動人口逐年處于增長狀態(tài)，流動人口子女，在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)困難的問題也比較明顯，要求各級地方政府“重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。”“兩為主”政策的實施，體現(xiàn)了政府對流動人口子女教育問題的高度重視，為基礎(chǔ)教育入學(xué)招生制度改革奠定了基礎(chǔ)。逐步打通流動人口子女異地就學(xué)和升學(xué)的制度障礙，讓流動人口子女在異地接受優(yōu)質(zhì)教育。

2 我國基礎(chǔ)教育入學(xué)招生制度存在的問題

2.1 學(xué)校間的教育質(zhì)量差距過大

“窮國辦大教育”是我國教育的現(xiàn)實情況。“窮國辦大教育”有兩種現(xiàn)實選擇：一是集中有限的教育資源辦少量的優(yōu)質(zhì)教育；二是盡可能地分散教育資源辦均衡教育。均衡教育與優(yōu)質(zhì)教育之爭歷來是我國教育政策選擇上爭議最大的問題。當(dāng)前，教育質(zhì)量的差距不僅存在于同一地區(qū)內(nèi)好學(xué)校與差學(xué)校之間，同時城鄉(xiāng)之間、城市之間、地區(qū)之間的差距都很明顯。農(nóng)村教育發(fā)展滯后，整體薄弱的狀況還沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。除了教育質(zhì)量的差距外，農(nóng)村教育在發(fā)展水平、辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資隊伍等方面與城市教育方面存在很大的差距。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間的教育差距越來越大，長此以往，就會引發(fā)社會矛盾。近年來，考入名牌大學(xué)的農(nóng)村生源逐年減少，就是教育的城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異導(dǎo)致的教育不公平現(xiàn)象，并將進一步轉(zhuǎn)化為社會不公平。因此縮小基礎(chǔ)教育階段學(xué)校間的教育質(zhì)量差距不僅能夠促進教育的起點公平，還能促進教育結(jié)果公平。

2.2 “擇校熱”現(xiàn)象影響就近入學(xué)政策的實施

雖然我國實行義務(wù)教育規(guī)模的迅速發(fā)展起來，讓所有適齡青少年有學(xué)上的目標(biāo)，但是現(xiàn)在種種問題出現(xiàn)。“擇校熱”現(xiàn)象的存在使公平入學(xué)的目標(biāo)無法順利實現(xiàn)。在我國，“就近入學(xué)”政策的旨意在于促進教育公平，由于擇校需要支付比較高的金額，很多資金無法承擔(dān)的孩子會被重點學(xué)校排除在外，從而加大了優(yōu)質(zhì)教育資源的供求矛盾。

2.3 義務(wù)教育的“兩為主”政策缺少動力機制

“兩為主”政策之所以沒有取得預(yù)期效果，是因為政策本身缺少相應(yīng)的動力機制。首先，各級政府間職責(zé)劃分不清，執(zhí)行執(zhí)行過程相互推諉。雖然，“兩為主”政策提出以流入地為主，以共辦學(xué)校為主解決流動人口子女異地就學(xué)問題，但是，對于中央政府、流入地政府、流出地政府分別承擔(dān)怎樣的責(zé)任、如何聯(lián)結(jié)對接并未作出詳細(xì)明確的規(guī)定，直接導(dǎo)致執(zhí)行過程中各級政府間的相互推諉；其次，流入地政府和城市公辦校接收流動人口子女的能力有限。由于教育經(jīng)費的撥付是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，教育經(jīng)費并未隨著人口流動而發(fā)生流動，這使得流入地政府教育經(jīng)費相對緊缺。同時，公辦校在教師編制和資金投入方面的不足也導(dǎo)致城市公辦校接收流動人口子女的能力非常有限。

2.4 流動人口子女的高中階段教育現(xiàn)狀堪憂

高中階段教育包括普通高中教育和中等職業(yè)教育。戶籍制度仍是當(dāng)前阻礙流動人口子女繼續(xù)在城市接受高中階段教育的重要原因。2012年8月30日，教育部等部門《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》下發(fā)后，各地紛紛出臺隨遷子女在流入地學(xué)生參加升學(xué)考試方案，部分地區(qū)允許符合一定條件的隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試，但還是有諸多限制。這導(dǎo)致農(nóng)民工子女在流入地初中畢業(yè)后或者回原籍讀高中，或者結(jié)束學(xué)業(yè)，在城市里成為新生代農(nóng)民工。這些年輕的新生代農(nóng)民工早已適應(yīng)城市生活，思維觀念的現(xiàn)代性更強，對未來生活的期望更高，對艱苦生活和不公正待遇的忍受力更低，這一群體受到的不公平待遇對于社會發(fā)展、社會穩(wěn)定有著重要的潛在影響。

3 深化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育入學(xué)招生制度改革

3.1 建立普惠優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育體系

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出，要明確政府職責(zé)，“把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。根據(jù)當(dāng)前城鄉(xiāng)學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀，要在城市積極發(fā)展公辦幼兒園，著力保障在城市生活的幼兒擁有平等的入園權(quán)利。根據(jù)不同地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的實際和進城務(wù)工人員隨遷子女的入園需求，因地制宜采取靈活政策，在進城務(wù)工人員比較集中的地區(qū)，適當(dāng)放寬一些面向城市貧困家庭和進城務(wù)工人員子女的低收費民辦幼兒園的準(zhǔn)入門檻。政府要把配套城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園作為公共教育資源，用以舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。在這些幼兒園中安排出一定的“學(xué)位”，盡量滿足周邊進城務(wù)工人員隨遷子女接受學(xué)前教育的需求。在農(nóng)村要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的輻射示范作用，盡快建立以公辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園為主體和示范，以村辦幼兒園為基礎(chǔ)，以靈活多樣的學(xué)前教育形式為補充的農(nóng)村學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)，滿足家長就近讓孩子接受學(xué)前教育的需求。同時，政府應(yīng)設(shè)立補助學(xué)前教育的專項資金，直接對幼兒園和兒童家長進行資助，幫助經(jīng)濟條件較差的家庭解決幼兒入園難的問題。

3.2 完善義務(wù)教育入學(xué)的“兩為主”政策

在義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”政策不變的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善“兩為主”政策，要著力解決流動人口子女入學(xué)問題。在我國短期內(nèi)不可能全面放開戶籍制度的現(xiàn)實情況下，基于納稅人身份的子女就學(xué)模式是保障流動人口子女入學(xué)權(quán)利的一種可行方式。首先，明確政府責(zé)任。明確中央財政和地方財政對流動人口子女接受義務(wù)教育的撥付責(zé)任，試行“教育券”制度，保證經(jīng)費跟人走；其次，加強動力機制。加強流入地政府及教育主管部門對進城務(wù)工人員子女入學(xué)的管理責(zé)任，將農(nóng)民工子女教育和打工子弟學(xué)校監(jiān)管納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃，逐步成為政府常規(guī)管理工作的組成部分并納入考核指標(biāo)之中；再次，試行納稅人身份就學(xué)制度。各地根據(jù)流動人口變動情況，積極建立全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電子學(xué)籍管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)對流動人口子女學(xué)籍的網(wǎng)絡(luò)化動態(tài)管理。

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