城鄉建設用地增減掛鉤的成本與效益探析

[摘 要] 為了更好地解決城市建設用地的緊張需求，遏制農村建設用地的浪費現象，我國相繼出臺一些土地政策，城鎮建設用地和農村建設用地減少掛鉤，統一整理整合農民居民點用地，建設居民點土地浪費，將居民點面積復墾來補充或者替換城鎮化建設用地，節約集約農村建設用地成為我國新時期的發展戰略之一。因此通過對實體項目“掛鉤”工作分析，完善我國城鄉建設用地增減掛鉤政策，提出有效建議則顯得尤為重要。

[關鍵詞] 城鄉建設；增減掛鉤；成本效益doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 10. 019

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）10- 0035- 02

0 前 言

目前，我國的土地使用情況存在一些問題，主要集中在2個方面，①城市化所需土地供給不足的問題，一個是農村居民點土地利用存在很多浪費的問題。自從20世紀90年代以來，由于我國經濟的飛速發展和人們經濟以及生活意識的提高，開始有越來越多的農村居民涌入城市，城市也必須隨之擴展來滿足和適應，擴大建設來給城市人們提供生活基礎。隨著城市的不斷擴建，很多城市目前已經將未來幾年甚至十幾年、幾十年的建設用地指標用完，這就形成城市發展的瓶頸。另外由于大量的人涌入城市，也造成了農村居民點出現大量閑置用地，造成農村土地浪費狀況。因此我國政府相繼出臺政策，在各地進行“掛鉤政策”試點工作。

1 城鄉建設用地增減掛鉤的效益與成本構成

1.1 經濟效益與成本

經濟效益體現在政府、投資者的經濟效益和農戶的經濟效益2個方面。對政府或者投資者來說，經濟效益主要體現在獲得掛鉤指標，通過指標的實用而達到資金回收的結構。同時通過城鄉建設，政府還可以獲得建廠、房地產開發等方面的稅收收入。農戶的經濟效益主要體現在失去土地所獲得的相應補償。在城鄉建設的增減掛鉤項目中，政府和投資者的經濟成本包括項目新區的建設成本和舊區拆遷、復墾等費用。農戶的經濟成本則集中在搬遷費用、失去附著物和原有住房等，另外農戶要重新獲得房子還需要負擔建房費用。

1.2 社會效益與成本

在城鄉建設用地增減掛鉤項目中，政府基本沒有承擔社會成本，社會成本更多是由農戶來承擔的。由于城鎮化發展帶來的環境變化、人際關系變化、就業學習變化、生活成本變化等都是農戶社會成本的體現。通過城鄉建設用地增減掛鉤政策，增加耕地資源、促進農村現代化建設、優化農村土地布局和利用結構、增加農村剩余勞動力就業機會等都會帶來巨大的社會效益。

1.3 生態效益與成本

生態效益和成本是一個比較抽象的概念，生態效益是自然界生態系統對人類生活、生存環境和生產活動所產生的有益效益。城鄉建設用地增減掛鉤所帶來的生態效益主要體現在維護農村生態平衡和增加農村自然資源的存量2個方面。城鄉建設項目通過改善農村農民的生活環境和生產環境來獲得生態效益，這種效益既是政府的效益又是農民的效益。比如，由城鄉建設用地掛鉤項目給農村帶來復墾、耕種便利、交通便利、環境改善、綠化增加等效益。生態成本則相對一些，更多體現在農民的生活心理的改變，一旦搬入城鎮中，他們將徹底結束傳統農村生活，這對農民而言可能會是一種無形的損失。

2 城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題與建議

2.1 城鄉建設用地增減掛鉤工作中存在的問題

由于城鄉建設用地增減掛鉤工作開展時間較短，人們還沒有充分地了解到其中的效益，并且項目缺少專業的工作人員，對政策精神的領悟不夠徹底，宣傳力度不大也造成農民心理存在擔憂，導致工作困難重重。在試點的工作中，重指標使用輕實施管理、權屬調整復雜等問題比較突出，由于沒有經驗可以借鑒，對土地的整體規劃不明確，對城鄉建設的長遠規劃不清晰，造成土地優化效果不明顯。對于土地的集體使用權轉變為國家使用權、農村戶口轉為城鎮戶口等權屬調整不到位都會造成農戶間糾紛。另外農民的安置與權益保障、資金投資效益低、農村和城鎮整體規劃欠缺等問題也是擺在城鄉建設土地增減掛鉤工作面前的難題。

2.2 推進農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤工作的建議

①加大基層政府對農村土地整治和“增減掛鉤”工作的重視，強化宣傳力度，讓農民真正理解到政策所帶來的巨大效益。②建立科學嚴謹的工作程序，制訂一套行之有效的工作流程和規劃方案，放遠目光，長遠規劃，注重農民的意愿，確保指標合理流轉。③提高投資資金的使用效率和投資收益，加強資金使用管理，對項目涉及的各部門進行嚴格的資金監管，對資金使用情況及時審查，發現問題并及時改進。④統籌規劃，制訂高標準的村莊規劃方案，結合當地實際情況，統計分析入城農民的比例和農村空置住房的比例，制訂相應的方案。

2.3 完善城鄉建設用地增減掛鉤政策的建議

①拓寬籌集資金的渠道，將政策實施的流程標準化、快速化，探索引入市場機制，通過市場資金運轉城鄉建設。②進一步加強和完善土地管理相關政策，建議明確農村集體土地的使用權和所有權，由村莊整合合并帶來的農村集體經濟用地的資產效益分配方案和新型農村產權的管理等問題需明確且透明化，比如鼓勵有條件的地區實行農村集體用地折股化政策等。③適當增加農民權益的保護內容，擴大農民權益的保護范圍，政府應該加大監管力度，確保“掛鉤”工作能夠順利開展，政策能夠完全落實。

2.2.2 城市廢棄物的消納

鋼鐵企業對城市廢棄物的消納包括處理各種不同來源的廢鋼、廢塑料、廢輪胎、社會垃圾和社區廢水和污水等，目前較為典型的是鋼鐵企業消耗社會上的廢塑料。我國城市垃圾中的廢塑料占垃圾總量的4%～10%，年產量為500萬～600萬噸，而且每年正以8%～9%的速度增長。我國廢塑料的回收再利用量僅為10%，約90%被填埋。處理社會上的廢塑料潛力很大，若將廢塑料全部處理，則每年的市場潛力在125億～150億元，減少填埋土地4 500萬～5 400萬平方米，節約煉焦用煤500萬～600萬噸，同時減少因此帶來的環境污染問題。鋼鐵企業可以做到處理廢塑料不虧本，若在政府的優惠政策下，企業可以做到穩定運行[4]。

鋼鐵工業對城市廢棄物的處理與應用使得鋼鐵工業融入更大范圍的循環經濟產業鏈，隨著鋼鐵工業循環經濟技術的不斷拓展，鋼鐵企業特別是大城市周邊的鋼鐵企業應該融入循環經濟社會，逐步實施生態化轉型，創造更大的經濟-生態價值。在資源與環境約束日益緊張的背景下，在一定程度上減少鋼鐵工業自身對資源和能源的需求量，既節約成本、創造價值，同時也能夠減輕城市的環境負擔。

2.3 鋼鐵產品升級替代

鋼鐵生產排放出的廢氣以CO2和CO居多，盡管減少燃料的使用量是削減廢氣排放的重要途徑，但是鋼鐵產品的升級和替代也可以提供一系列CO2減排的解決方案，具體有如下3種途徑：①用途轉換。即在服務于同一目的時，通過鋼材的一種應用代替鋼材的另外一種應用，使得所產生的溫室氣體強度減少。如從2003-2008年，風能的年平均增長率達到了25%，而利用風能取代煤炭發電，每生產1千瓦時電能減少CO2排放量高達80%[5]；②材料替代。指通過利用鋼鐵替代其他材料來實現CO2減排目的。如與混凝土結構建筑物相比，鋼結構在其整個生命周期里可以減少大約20%的CO2排放量[6]。③新型鋼材轉換。低碳產品和技術的設計和使用本身已經減少了CO2排放，而應用新鋼種也可提高鋼材的經濟效益。例如，一個高約70米的典型現代風力發電機塔筒的重量只有140噸。如果和10年前相比，這比傳統鋼鐵節省大約50%的重量，也使每一座風力發電機減少了200噸的CO2排放。

3 鋼鐵企業發展循環經濟的途徑

為保障鋼鐵企業在發展循環經濟過程中價值創造驅動因素的實現，應建立發展循環經濟的長效企業管理機制、加大技術研發投入、構建多層次的循環經濟產業鏈。

3.1 建立發展循環經濟的長效企業管理機制

要使企業發展循環經濟取得實效，就必須把發展循環經濟作為一項重要的公司政策和管理的重點領域，建立長效管理機制，不斷提高發展循環經濟的管理水平。要建立循環經濟統計體系和信息平臺、建立循環經濟評價指標體系、建立循環經濟發展指標考核體系、逐步建立定期向社會發布環境公報和社會責任公報的制度，廣泛接受社會公眾監督[7]。

3.2 加大技術研發投入、構建多層次的循環經濟產業鏈

循環經濟的減量化、再利用和再循環，哪一個環節都離不開先進的處理和轉化技術，離不開工藝、裝備的開發和更新。為此，企業需要不斷加大有關技術研發投入，加大技術改造投入，加大環保投入，努力建設一支高水平的科技攻關隊伍。鋼鐵企業應設立專項基金用于循環經濟技術的研究開發，通過成立專項研發中心和產業基地為企業高校和科研院所進行技術合作創造條件，在合作中培養企業自主創新和引進吸收再創新的能力，使技術研發成為鋼鐵企業生產運營的重要環節，并逐步拓展多層次的循環經濟產業鏈體系。

另外，從整個行業的角度出發，還應逐步完善政府和市場共同作用的鋼鐵行業循環經濟的運行機制，即在政府的支持引導下依照市場規律和市場經濟要求進行運作；發展鋼鐵工業生態園區等等。

4 結 論

我國鋼鐵行業發展面臨嚴峻挑戰和新的發展機遇，傳統的粗放型發展模式已難以為繼。鋼鐵企業可以通過采用循環經濟技術減少資源和能源的消耗，節約生產成本；通過將企業“三廢”回收利用以及對城市廢棄物消納處理，既節約了排污費又創造了經濟、環境和社會效益；通過對鋼鐵產品升級換代不僅減少了CO2排放也提高了鋼材的經濟效益。為保障鋼鐵企業在發展循環經濟過程中價值創造驅動因素的實現，應建立發展循環經濟的長效企業管理機制、加大技術研發投入、構建多層次的循環經濟產業鏈等等。我國鋼鐵企業只有依據循環經濟發展路徑作為價值創造的重要驅動因素，不斷突破自身的增長“瓶頸”，才能夠在國內外發展環境和競爭形勢重大變化的情況下、在日趨激烈的全球化市場競爭中、在以轉變發展方式為主線的“十二五”乃至更長的時期內保持可持續發展的競爭能力。

主要參考文獻

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[6]D Bovet. Value Nets： Breaking the Supply Chain to Unlock Hidden Profits [M]. Canada：John Wiley Sons， 2000.

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