項目援藏與阿里經(jīng)濟發(fā)展

本文系：2012-2013年全國行政學院科研合作省部級課題“對口支援與提升自我發(fā)展能力研究——以陜西、河北援助阿里地區(qū)為例”（13HZKT464）研究成果之一。

【文章摘要】

項目援助是指國家在財政轉(zhuǎn)移支付之外，將特定的資金、項目直接用于特定地區(qū)的基礎設施、社會項目，從而加速當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。1984年起中央政府和各對口支援省市就開始對西藏進行大規(guī)模的項目援助，特別是自中央第三次西藏工作座談會以來，河北、陜西兩省作為對口支援阿里地區(qū)的省份，為阿里地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，提升社會發(fā)展?jié)摿Γ徑饬税⒗锏貐^(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸。

【關鍵詞】

阿里；項目援藏；經(jīng)濟發(fā)展

中央人民政府和河北、陜西兩省對阿里的大規(guī)模項目援助，主要側(cè)重于基礎設施的建設，其基本目標設定是：通過加大項目投資，改善整個地區(qū)的基礎設施，吸引國內(nèi)外大量資本進入市場，加快整個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，最終與全國一道實現(xiàn)小康社會。這是英國著名的發(fā)展經(jīng)濟學家保羅·羅森斯坦·羅丹（Paul Rosenstein-Rodan）的“大推進”理論。

大推動理論（The theory of the big-push）是均衡發(fā)展理論中具有代表性的理論，該理論的核心是發(fā)展中國家或地區(qū)對國民經(jīng)濟的各個部門同時進行大規(guī)模投資，以促進這些部門的平均增長，從而推動整個國民經(jīng)濟的高速增長和全面發(fā)展。阿里地區(qū)人口約為9萬多人，但農(nóng)牧區(qū)將近有一半的剩余勞動力，基層農(nóng)牧民收入低下。大推進理論認為，在不發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，小量投資是不可能加速經(jīng)濟快速發(fā)展的，要想提升整個經(jīng)濟社會水平，就必須全面地、大規(guī)模地在基礎設施方面投入資本，通過投資的“大推進”來擺脫阿里的貧困落后面貌。阿里作為欠發(fā)達少數(shù)民族邊疆地區(qū)，只有通過大規(guī)模的項目援藏，才能實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的跨越式發(fā)展。

1 項目援阿的基本情況

1984年第二次西藏工作會議后，項目援助成為一個新的援藏方式。1990年至今，中央政府和各對口支援省市、中央企業(yè)，投入巨資在西藏援建了一大批項目，帶動了西藏經(jīng)濟總量的巨大增長。1994年召開的第三次西藏工作座談會，明確了援藏的政策：“分片負責，對口支援，定期輪換”，由對口支援的省市抽調(diào)資金、選派進藏干部，每一批援藏3年期滿后返回原派出單位，后來又增加了部分央企進行援藏。自1995年以來，河北、陜西兩省，中國移動、國家電網(wǎng)、中國聯(lián)通作為對口支援阿里地區(qū)的省份和企業(yè)在阿里進行了集中的項目援助。

截止2010年，河北、陜西兩省及三大公司對阿里地區(qū)累計援藏項目328個，累計援藏資金7.5億元。其中：河北省援藏項目108個，累計援藏資金2.54億元；陜西省援藏項目105個，累計援藏資金2.42億元。兩省援藏項目占阿里總援藏項目的64.94%，援藏資金占總援助資金的66.13%。

第五次西藏工作座談會后，根據(jù)《財政部關于對口援藏若干意見的通知》文件精神，河北、陜西兩省將按照本省上年度地方財政一般預算收入的1‰，安排年度援藏資金。《阿里地區(qū)“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃》顯示，“十二五”期間河北、陜西兩省及三大公司對口支援阿里約為12.39億元，安排援阿項目128個。其中河北省援藏項目38個，累計援藏資金5.8億元；陜西省援藏項目30個，累計援藏資金3.97億元。兩省援藏項目占阿里總援藏項目的53.13%，援藏資金占總援助資金的78.85%。《規(guī)劃》顯示“十二五”期間援藏資金和援藏項目側(cè)重安排在改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件、改善基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展等方面。參見下表。

2 項目援阿所取得的成就

自1995年實施項目援助阿里，直接推動了阿里地區(qū)的經(jīng)濟建設，阿里地區(qū)國民生產(chǎn)總值持續(xù)了多年的兩位數(shù)增長，據(jù)不完全統(tǒng)計，援藏項目年均可拉動阿里地區(qū)GDP增長1個百分點。特別是阿里經(jīng)濟發(fā)展最快的“十一五”時期，2010阿里地區(qū)生產(chǎn)總值達18.48億元，比“十五”期間平均加快了1個百分點；產(chǎn)業(yè)比重得到調(diào)整，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)由2005年的23.9：15.5：60.6調(diào)整為2010年的20.6：24.9：54.5，第二產(chǎn)業(yè)比例明顯上升，年均增長1.9%，形成了以特色畜牧業(yè)、礦產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)體系；2010年城鎮(zhèn)居民收入達到19615元，五年平均增長19.5%，農(nóng)牧民人均純收入達到3451元，年均增長13.9%；2010年阿里地區(qū)地方財政收入1.04億元，年均增長10.7%。項目援阿的成就還表現(xiàn)在以下方面：

2.1 基礎設施條件顯著改善

基礎設施類的項目援藏比重一向是較大的，巨大的投資使阿里地區(qū)的基礎設施明顯改善。在“十一五”期間，完成社會固定資產(chǎn)投資73.1億元，年均增長26%。完成了城市給排水、市政道路、通縣油路、垃圾填埋場、阿里機場等一大批重點建設項目。2010年黑色路面里程達776公里，通縣瀝青路覆蓋率達到57%，四級砂石路面里程達4979公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路通達率達100%，電力人口覆蓋率達到65%。

2.2 社會各項事業(yè)顯著進步

社會事業(yè)類援助項目的大力建設，促進了阿里地區(qū)社會事業(yè)的進步。通過援藏資金改擴建中小學校舍，緩解學生就學困難，改善了基層學校的教學條件，“十一五”期間全地區(qū)“普九”人口覆蓋率達100%，人均受教育年限比“十五”時期提了1.5年，達到6年；完善地區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)，有效緩解了農(nóng)牧民群眾看病難的問題，2010年以鄉(xiāng)為單位的合作醫(yī)療覆蓋率達100%，千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員2.86人；歷年援藏資金實施了覆蓋地區(qū)的廣播電視網(wǎng)，農(nóng)牧區(qū)覆蓋率達74.5%。

2.3 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展顯著加快

農(nóng)牧林水項目的投資資金一直是項目援阿的重頭戲。通過安居工程項目，解決了4.5萬農(nóng)牧民的住房問題，有效改善了基層群眾的生產(chǎn)生活條件；推進“富民強縣”、“陽光工程”、科技特派員、改良畜種等工程，農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升，2010年全地區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)總值達到4.77億元；同時大力改善旅游景區(qū)環(huán)境、提升旅游品位、完善景區(qū)設施，2010年接待國內(nèi)外游客6.14萬余人次，旅游總收入達6121萬元，外匯收入376.96萬美元。

3 項目援阿的局限性

河北、陜西兩省對口支援阿里是為實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展平衡，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟差距的一種有效舉措，但由于受當?shù)氐乩項l件、人力資源、經(jīng)濟水平等因素制約，加之阿里的市場容量狹窄，為典型的區(qū)域經(jīng)濟，導致援藏項目具有一定的局限性。

3.1 部分項目生存困難

通過對已建援藏項目的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)項目的生存狀態(tài)、經(jīng)濟效益與項目的行業(yè)類別有一定關聯(lián)。農(nóng)林牧水項目，社會經(jīng)濟綜合效益普遍較好；能源交通項目，經(jīng)常需要地方財政支撐；社會發(fā)展類（衛(wèi)生設施、學校、市政建設等）項目，產(chǎn)生了良好的社會效益，但其本身的目的和運作方式不是盈利性的，往往由于地方財政乏力，維持較為困難；產(chǎn)業(yè)類項目，普遍出現(xiàn)虧損，一些項目無法維持而倒閉。

3.2 本地人力資源存量不足

目前阿里地區(qū)總?cè)丝诩s為9萬人，人均受教育程度低，高中的入學率為17%，中等職業(yè)學校的入學率為17%，由于受歷史和現(xiàn)實因素的影響，本地區(qū)人力資本存量嚴重不足，同樣無法聚攏大量優(yōu)秀人才。同時目前援藏項目的建設基本是“交鑰匙”工程形式，即項目完工后直接交付給當?shù)貥I(yè)務部門使用。援藏干部3年輪換，經(jīng)常出現(xiàn)人才斷層現(xiàn)象，降低了援藏項目生存率。大規(guī)模的項目援建，使得技術(shù)性人才的需求加大，人才稀缺的矛盾日益突出，部分醫(yī)療機構(gòu)配備的新型醫(yī)療設備閑置率達70%以上。

3.3 經(jīng)濟發(fā)展依賴項目援藏

中央政府在1980年、1984年、1994年召開了三次西藏工作座談會，直接影響到西藏的生產(chǎn)總值指數(shù)變化。1980年GDP較上一年增長2.4%，之后逐漸回落，1983年降至-5.2%；1984年GDP上升達25.3%，1986年即降為-9.2%；1994年后項目援助的力度加大，維持了生產(chǎn)總值指數(shù)的穩(wěn)定。因此，保持西藏GDP持續(xù)穩(wěn)定的上揚，完全取決于中央政府和各省市的援助能否長久持續(xù)，取決于投資額度能否持續(xù)上升，阿里同樣也不例外。

另一方面援助的項目大部分不能直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值，而且需要大量的資金維護，導致財政負擔加重。項目援助出現(xiàn)這樣一種局面，國家在阿里建成的項目越多，進一步投資維持這些項目的資金需求也就越大，國家財政負擔越來越重，形成“項目援建-阿里人民生活水平改善一地區(qū)財政支撐援建項目-繼續(xù)援建項目”的項目依賴和投資依賴。

4 對項目援阿的幾點建議

4.1 因地制宜統(tǒng)籌援助項目

一切從阿里實際出發(fā)，充分認識阿里經(jīng)濟社會、文化發(fā)展的特殊性，制訂適合阿里發(fā)展的援助項目。堅持因地制宜、與時俱進、科學論證和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)合，發(fā)揮項目援阿最大的經(jīng)濟效益。要始終把保障和改善民生放在優(yōu)先發(fā)展的位置，以增強阿里自我發(fā)展能力為目標，確保對口支援資金、項目向農(nóng)牧區(qū)傾斜、向基礎傾斜，把項目援藏作為改善阿里地區(qū)經(jīng)濟社會滯后的重要途徑之一。

4.2 加強溝通協(xié)調(diào)，嚴謹制定規(guī)劃

要強化阿里地區(qū)與河北、陜西兩省的信息流通渠道，通過有效的溝通協(xié)調(diào)機制，增進雙方的理解和友誼，保障項目援阿工作的順利開展。同時要科學制定對口支援規(guī)劃，加強援建項目前期工作，合理確定建設項目，明確發(fā)展目標，立足主要任務，完善保障措施，科學安排建設時序，確保對口受援工作的有力有序推進。

4.3 科學制定援藏工作監(jiān)督機制

傳統(tǒng)援助方式的消極作用在阿里也有所體現(xiàn)，不僅造成低效和浪費，削弱經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新變革的動力，而且產(chǎn)生了援助依賴。在以往的項目援藏工作中，由于援助的雙方彼此地位不同、需求不同、資源配置不同，另外沒有明確的監(jiān)督機制，致使一些政府公共資源人為耗費。應當明確援藏省份和阿里地區(qū)各自的責權(quán)利，減少在諸多不確定下雙方無序博弈導致的無效和浪費。

4.4 強化人力資源儲備

阿里地區(qū)公共服務能力不足，教育資源短缺，人力資源匱乏，人均受教育年限比全國平均水平低5年，教師、醫(yī)生、技術(shù)員等知識型、技術(shù)型人才短缺，目前人力資源已成為項目援阿的重要瓶頸之一。應當加大人力資本投資，通過援藏項目改善教學環(huán)境，尤其要重視中小學教育和中等職業(yè)教育，另外通過人才援藏、技術(shù)援藏等途徑提高自身人員素質(zhì)，并通過其他渠道積極引進人才。

4.5 提升自身的“造血功能”

中央政府幫助西藏自治區(qū)建設各類項目，目的是啟動阿里自我發(fā)展的活力、動力，使西藏經(jīng)濟社會發(fā)展逐步進入良性循環(huán)。但是，目前援助項目的建設，距這個目標還較為遙遠，現(xiàn)階段援建項目大多缺乏自我積累能力，援藏工作還是“輸血型”。今后應當充分發(fā)揮援藏雙方的積極性，以援藏政策與資金為保障，積極探索、努力實踐，積累經(jīng)驗，重視內(nèi)源型發(fā)展，讓阿里民眾成為發(fā)展的參與者和成果的共享者，將援藏工作變?yōu)椤霸煅汀薄?/p>

從1995年兩省負責對口支援阿里，到現(xiàn)在已是第七批援藏工作隊，盡管其間有些瑕疵，但18年間受援雙方不斷完善科學援藏機制，豐富對口受援內(nèi)涵，積極探索援藏工作新路子，努力開創(chuàng)援藏工作新格局，為阿里地區(qū)的跨越式發(fā)展和長治久安做出來應有貢獻。

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【作者簡介】

李國斌（1986一），男，甘肅臨澤人，西藏自治區(qū)阿里地委黨校，助教，主要從事區(qū)域經(jīng)濟、政治經(jīng)濟學的科研和教學工作。