我國縣域級地區城鄉社會保障一體化改革研究

摘 要 隨著我國城鄉一體化的發展與深化，與之相配套的制度改革的成效逐步受到社會各界的普遍關注。社會保障制度作為保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度，其一體化的發展進程在很大程度上影響著整個城鄉一體化的推進。本研究通過調研荊門市掇刀區的城鄉社會保障一體化實施現狀，發現實施過程中存在的問題，進而探究我國更多縣域級地區城鄉社會保障一體化的發展思路。

關鍵詞 城鄉一體化 社會保障制度 問題 建議

Reform Research on China's County Level Urban

and Rural Areas Social Security Integration

——Based on Hubei Jingmen Duodao District research

LIAN Jiashu， WANG Pengxiang

（School of Politics and Administration， Wuhan University of Technology， Wuhan， Hubei 430063）

Abstract As China's urban and rural development and deepening， the reform with the support of the effectiveness gradually by the community's attention. Social security system as a safeguard people's lives， regulating social distribution of a basic system， and its integration in the development process greatly affects the entire urban-rural integration forward. This research through research area Jingmen Duodao integration of urban and rural social security status of implementation and found problems in the implementation process， and then explore more of our county-level integration of urban and rural social security development ideas.

Key words integration of urban and rural areas； social security system； problem； advice

1 問題的提出

社會保障是關乎民生事業和社會財富分配，關乎國家長治久安和國民終身福祉的國家基本制度安排?！吨袊伯a黨第十八次全國代表大會報告》中再次強調：“社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制?！雹?/p>

受傳統城鄉二元經濟結構的影響，我國建立了城鄉有別的二元社會保障體系。這種城鄉有別的社會保障體系，不僅有違社會公平，制約著社會保障總體水平的提高，也直接導致了社會矛盾的加劇。目前，中國實際運行的社會保障由養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、最低生活保障等組成。從每個部分看，城鄉之間都存在著差異。因此，建立城鄉一體化的社會保障體系，成為緩解其中矛盾的必然選擇。

對于構建社會保障一體化，目前學界有較為廣泛的研究。從宏觀的角度來看，學者普遍認為實現城鄉統一的社會保障制度是長期發展目標，需要統籌安排，從微觀的角度來看，關于如何實現城鄉社會保障的一體化又可概括為以下三種形式。一是“漸進式統一”式。②“漸進式統一”的城鄉社會保障一體化模型（如圖1）通過這一過程形成階梯式推進的狀態，逐步縮小城鄉之間社會保障水平的差距。

圖1 “漸進式統一”城鄉社會保障一體化模型

二是“二元變三維”式。其核心思想是按步驟逐漸從城鄉“二元”逐漸過渡到城鄉有機銜接的“三維”。其中第一維度是建立覆蓋全國城鄉的法定的最低保障；第二維度是建立農村社區性的基本保障；第三維度是建立以商業性和政策性保險為主的補充保障。③三是“有差別的統一”式。即城鄉社會保障制度一定意義、一定形式、一定程度的統一，以體現城鄉人口平等的國民待遇。④但這種“統一”是建立在承認城鄉之間有一定差別的基礎上的，即基于不同人群的職業特點、收入水平、人群屬性，在制度形式、保障內容、保障水平上體現出不同的保障策略。

為進一步了解社會保障一體化的實施狀況，探究實施過程中存在的問題，尋求進一步完善的途徑。本文對湖北省城鄉一體化試驗示范區荊門市掇刀區進行了實地的調查。掇刀區成立于2001年3月，現有總人口22.9萬，其中城市人口14.1萬人，農村人口8.8萬人。

本次調查采取問卷調查為主、個案訪談為輔的形式。在所有調查的對象當中男性119人，占43.3%；女性156人，占56.7%；戶口性質上，農業戶口225人，占81.5%，城市戶口51人，占18.5%。

2 調查的基本發現

2.1 社保險種

居民對于社會保險的了解程度作為衡量城鄉社會保障一體化程度的一項基礎指標，對于判斷城鄉社會保障一體化的成效有一定的參考價值。調查中發現掇刀區的居民對養老保險、醫療保險比較了解的分別占了36.2%、52、2%，而對失業保險、工傷保險、生育保險、住房保險持“從沒聽說過”態度的比例竟分別高達65.9%、61.6%、72.8%、74.6%。具體如表1所示。

表1 居民了解以下險種的比例統計表（%）

這表明，與居民切身利益相關性較大的養老保險和醫療保險能夠更多的得到居民關注，然而與居民切身利益相關性相對較小失業保險、工傷保險、生育保險、住房保險卻很少得到關注。這一現象的存在也反映了居民主動了解關乎自身切身利益的社會保障的意識并不高的現實問題。地區政府的宣傳力度及渠道有待加強，隨著經濟的發展和社會的進步，失業、工傷、生育、住房等這些保險要深深地植入人們的觀念中，使人們懂得利用這些工具維護自己的利益，這樣人們的生活水平才能真正隨著社會的發展得到提升。

2.2 信息渠道

對于社會保障政策的宣傳是推動其得以落實的重要途徑，在上文的分析中也發現，宣傳力度的不足成為阻礙居民更好了解相關社會保障的一大因素。而實際中不同渠道對社會保障的宣傳所發揮的作用也是不同，這也在一定程度上影響了社會保障一體化政策推行。研究中發現通過政府社保機構宣傳得知相關信息的居民占總調查人數的68.1%；通過電視報刊等大眾傳媒以及家人、同事、工友介紹渠道得知的比例分別為31.9%、30.8%；而通過就職單位講解從而了解社會保障的信息的比例僅12.3%具體如表2所示。

表2 城鄉居民了解社會保障的主要渠道分布表（%）

以上數據表明居民對政府比較信任，政府的宣傳工作（至少在養老保險、醫療保險方面）做得比較到位；在信息化時代的今天，廣播電視等新聞媒體也日益成為重要的宣傳手段；同時也表明，居民口口相傳也是政府相關政策宣傳不可或缺的途徑。從另一個角度來看，企業在職工社會保障方面的宣傳存在欠缺，因此企業有關部門要切實保障員工的知情權，擴大社保的宣傳途徑，讓員工知道自己在就職單位擁有一定的福利待遇，從而提高他們工作的積極性。

2.3 參與意愿

社會保障作為一種雙向選擇的制度，政府的支持是一方面，而居民的參與意愿在很大程度上也決定了社會保障制度推行的力度及成效。在調查中發現，有76.1%的居民愿意參加社會養老保險，但普遍反映收費偏高，特別是對于農村居民來說負擔不起，另外不到25%的居民不愿意或者沒考慮過。訪談中發現農村養兒防老的觀念還是比較強的，這部分居民都認為兒子將來可以養活自己或者自己定期存錢養老。只有29.3%的居民表示愿意參加失業保險，而接近70%的居民沒考慮過或不愿意參加失業保險。具體見表3。

表3 居民參加養老保險和失業保險的意愿分布表（%）

因為絕大多數居民對失業保險不太了解，況且農村目前基本上靠地吃飯，不存在失業問題。只有少部分失地農民愿意參加失地保險。當訪談中詢問到如果失業靠什么維持生活時，分別有42%和48.9%的居民選擇“以前攢了一些錢，可以維持一段時間”，“其他（靠自己）”，這也間接說明中國民眾“一切靠自己”的觀念比較強，靠政府救濟、親朋好友幫助的比較少，也反映了我國的社會保障制度還不是很完善。

2.4 退保原因

在社會保險的實施過程中會有一些居民退保的現象發生，在調查過程中我們發現，很多居民選擇了“收入不能夠持續交保險金”、“擔心交了，以后收不回來”以及“其他”，這幾者的比例分別為22.1%、35.5%和30.4%。具體見表4。

表4 居民退保的可能原因分布表（%）

這一現象說明，居民的收入水平不高，特別是農村居民的收入不穩定（調查樣本中農業戶口的占多數），隨時可能因為其他因素的影響而導致收入不能夠持續交保險金。居民對社會保險將來的收入預期不放心，擔心將來政策一旦變動，自己的投入都得不到回報，但這種狀況發生的可能性極小，政府要在這方面解釋到位，讓居民放心。其中有少部分人覺得社會保險不起什么作用，他們目前沒有通過社會保險享受到什么實惠，主觀上認為社保的作用不大，這不僅是片面的看法，而且缺乏長遠觀念。

2.5 戶籍影響

調查中發現78.7%的居民認為目前戶口對其享受社會保障沒有影響或影響不大。具體如表5所示。

表5 戶口對社保有無影響（%）

由此可見，目前掇刀實行一元戶籍制度改革使居民受到了實惠，大部分居民覺得只要在享受社會保障上均衡，不論“農業戶口”還是“非農業戶口”都沒有關系。所以目前還繼續存在的城鄉二元結構體制，只是限制居民享受平等的社會保障的一道枷鎖，只要政府切實采取措施在操作實施上以及內容上使居民感到實惠，二元戶籍制度就不再是阻礙，城鄉一體化也必能早日實現。

2.6 政府工作評價

表6 居民對政府做好社保工作的滿意度（%）

如表6所示，對于近年來政府在社會保障方面的工作評價，多于77.9%的受調查者表示基本滿意或者比較滿意，其中也不缺乏特別滿意的。說明近年來政府社會保障工作做得還是比較到位，大多數居民對政府比較信任。另外22.1%的居民對政府有些或多或少的怨言，認為政府沒有照顧到自己，這是不可避免的。因為任何一項政策的出臺和實施，總有利益既得者和利益受損者，況且居民的認知和政府的認知在很大程度上也會存在差異。

3 總結與討論

3.1 掇刀區城鄉社會保障一體化的問題與對策分析

根據調查及上述分析我們研究的城鄉居民對社會保障政策的認知及了解情況、在參與養老保險和失業保險等險種上的意愿、戶籍對社會保障的影響以及居民比較擔心的問題。發現了掇刀區在統籌城鄉社會保障中主要存在著居民對于失業、工傷、生育、住房等保險的了解程度較低和城鄉經濟水平的差異致使農民群體與城市居民相比顯現出“參保意愿低、退保動機強”兩個問題。究其原因而言，前者主要是由于宣傳力度不足導致的，后者則是城鄉固有經濟結構失衡造成的。下面針對調查發現的問題，針對上述問題提出以下兩方面的建議。

（1）要加大政策宣傳力度，尤其要加強用工單位對于員工的宣傳力度。在方式上結合本單位的實際和特色，采取網頁、電視、報紙、廣播、公告欄等多種渠道進行宣傳，甚至可采取走訪式宣傳。亦可創新宣傳方式，發揮微博、人人、MSN等新媒體及時靈活的宣傳方式的作用，為社會保障政策宣傳增添新鮮的活力；在內容上尤其要針對居民目前還知之甚少的失業保險、工傷保險、生育保險、住房保險。此外要切實采取措施解決失地農民的社會保障問題，為維護社會穩定打下基礎。

（2）針對城鄉經濟水平的差異而導致農民群體“參保意愿低、退保動機強”的問題應該從三個方面著手進行解決。首先，要增強區政府的經濟實力，提高居民的收入水平，為城鄉社保一體化的實現提供堅實的經濟基礎；其次，要更加均衡城鄉的資金投入比例，尤其要加強農村地區的資金幫扶力度，尤其要加強農村醫療設施等公共服務的投資與建設，亦可引進社會資金，在緩解政府財政壓力的同時能夠更好的加強農村地區的建設與發展；最后，農民工群體由于知識水平、維權意識等方面與城鎮職工相比均有較大的差距，因此政府和用工單位應適當的在資金支持和精神幫扶上向農民工群體傾斜，以更有成效的均衡城鄉社會保障的發展，實現一體化的目標。

3.2 我國縣域級地區城鄉社會保障一體化對策的進一步討論

結合研究中發現的問題從以下幾方面為全國更多縣域級地區推行城鄉社會保障一體化提出相關的建議。

（1）繼續深化養老保險制度改革。要積極推進城鎮居民基本養老保險制度建設，逐步將破產、改制集體企業職工、失業人員、無就業能力的城鎮居民以及農民變市民人群納入基本養老保險。重點探索農民工養老保險制度，將進城農民工納入基本養老保險體系中，并積極探索農村災民變市民、農村五保戶變市民、農村退役士兵變市民機制。要切實做好被征地農轉非人員和城鎮用人單位未參保超齡人員的基本養老保險工作。探索建立新型農村養老保險制度，通過發揮農保養老的作用，最終減少農村低保人數。

（2）加快完善醫療保險制度。進一步完善城鎮職工基本醫療保險制度，醫療保險擴面以新建單位和靈活就業人員為重點，適時將農民工大病醫療保險納入城鎮職工醫療保險范圍。加強醫療保險管理服務，完善醫療保險用藥管理和診療項目管理辦法。深化城鎮居民合作醫療保險制度，爭取把目前城鎮職工基本醫療制度和新型農村合作醫療制度都沒有覆蓋的城關居民納入醫保體制。積極完善新型農村合作醫療制度，按照“大病統籌，兼顧門診”的原則，逐步擴大慢性病補償種類，提高慢性病門診治療報銷標準；適當提高計劃生育家庭獎勵扶助對象、農村獨生子女死亡、殘疾家庭成員住院費報銷比例；取消特殊群體（五保戶、特困戶、優撫對象）在各類定點醫療機構的住院門檻費。

（3）加強失業、工傷、生育保險制度建設。規范工傷醫療服務，加強工傷認定和勞動能力鑒定工作，積極推行工傷醫療協議管理，進一步加大建筑、化工、危險品等高危行業工傷保險強制執行力度。加快機關事業單位生育保險制度建設，使女職工生育權利得到保障。

（4）針對社保體系中資金的難點問題進一步提出以下兩點思考。一是逐步做實個人賬戶。針對個人賬戶空帳運行和個人賬戶透支問題，深入研究養老金隱形債務分類償還問題，積極探索基本養老保險個人賬戶基金投資管理辦法及相關配套政策，并對個人賬戶的管理和運作實行全面和全過程的外部監管。二是統一同類企事業單位社保繳費基數和比例。實行同類企業按照統一的繳費工資基數和規定的費率繳納各項社會保險費，并根據經濟發展水平科學核定遞增的繳費工資基數。

中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助（項目編號：2013-IB-061）

注釋

① 中國共產黨第十八次全國代表大會報告.

② 陳天祥，饒先艷.“漸進式統一”城鄉社會保障一體化模式——以東莞市為例[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2010.1.

③ 李炯.城鄉居民社會保障制度模式研究綜述[J].當代社科視野，2010.5.

④ 楊惠芳.城鄉養老保障一體化的實踐與探索——以浙江省嘉興市為例[J].農業經濟問題（月刊），2008.5.