城鄉規劃中踐行生態文明的理念與策略

摘 要 本文以我國典型的山地城市——重慶為例，通過對自然本底條件的剖析，介紹了近年來重慶在構建生態文明城市中的一些主要規劃理念、策略和做法，并對下階段的一些工作進行了思考，期望能為其他山地城市提供有益參考。

關鍵詞 城鄉規劃 生態文明 策略 重慶

中圖分類號：TU984.115 文獻標識碼：A

黨的十八大報告首次提出“美麗中國”概念，要求將生態文明建設納入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。生態城市的規劃建設是踐行生態文明理念，建設美麗中國的重要抓手和平臺。重慶作為西部地區唯一的直轄市，國家重要的中心城市，有著大山大水的自然生態格局，在快速城鎮化和工業化的時代背景下，城鄉規劃對于城市如何維護山水格局，實現經濟與生態共生共榮，歷史與現代相得益彰，促進城市生態化發展進行了積極而有意義的探索和實踐。

1 重慶是集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區于一體的、特大山地城鎮的典型代表

1.1 全市概況

全市現狀戶籍人口3329萬人，常住人口2919萬人，城鎮人口1606萬人，城鎮化率55%。其中，主城區已建建設用地619平方公里，城鎮人口700萬人，占全市城鎮人口43%。

1.2 復雜多樣的地形地貌

重慶地處四川盆地東南丘陵山地區，北有大巴山，東有巫山，東南有武陵山，南有大婁山。地貌以丘陵、山地為主，山地面積占76%，丘陵面積占18%，水域面積占1.29%。從城鎮建設用地適宜性來看，渝西地區地形以丘陵、低山為主，地形相對平坦，適宜城鎮發展。渝東南和渝東北地區分別靠近大巴山和武陵山兩座大山脈，多高山狹谷，地質地貌復雜。城鎮密度呈西密東疏態勢，西部城鎮密度是東南部和東北部的3至4倍。

1.3 三峽工程關乎國家生態安全大局

三峽庫區是全國乃至世界最為特殊的生態功能區，蓄水至175米時，淹沒陸地面積達632平方公里。重慶處在三峽工程生態屏障的核心地帶，庫區重慶段東西長約600公里，南北寬約80公里，面積約占整個三峽庫區面積的85.6%，庫區人口密度達每平方公里354人，是全國平均數的2.1倍和同類型山地丘陵的4倍以上。2009年，三峽工程竣工后，重慶段淹沒陸地面積467平方公里，涉及主城區和13個遠郊區縣。目前，三峽庫區進入可持續發展階段的后三峽時期，但庫區仍然存在人口增長、經濟社會發展，生態環境安全等多重壓力。

1.4 重慶主城城市發展歷程與山水格局特征

重慶是著名的山城、江城，主城區范圍內“一島、兩江、三谷、四脈”的自然山水環境形成了壩、坡、嘴、沱、場等山地典型特征。上世紀四十年代重慶成為戰時首都以來，大量人口的涌入使城市發展迫切需要規劃控制和引導，此后，先后制定了6次城市總體規劃，主城區人口規模從抗戰前的47萬人，發展到抗戰勝利時125萬人，1997年直轄時的500萬人，到目前的700多萬人。在此過程中，規劃始終尊重、順應自然山水環境特征，有機分散、分片集中的規劃理念一脈相承，多中心組團式發展的城市格局在實踐中逐漸發展和完善。

2 強化山地城鎮生態規劃理念，有機疏散的多中心組團式城市空間結構

2.1 生態優先的低沖擊城市發展策略

利用主城區良好的生態格局，在規劃中積極貫徹生態優先的低沖擊城市發展策略，保護好等山體、風景名勝區、郊野公園和水體等生態廊道，保障主城區生態環境安全。對四山中高程350米以上、覆被條件好、坡度大、具有較高地表起伏度的山體進行核心保育。在城市建成區與自然山體間的大型片狀林地，規劃近1000平方公里由郊野公園、風景名勝區和上百個城市休閑公園組成的山地城市特有的城市綠地系統，形成足夠的生態緩沖地帶。加強組團隔離帶規劃控制，利用兩江沿岸、城區高速公路沿線的綠島、綠帶和綠楔建設，構建生態廊道，形成對本底和斑塊之間的串聯、對異質斑塊間隔離。

2.2 優化與轉型結合的城市產業布局

抓住兩江新區戰略和“二環時代”發展契機，促進主城產業結構調整和發展方式轉變。推動中心城區由傳統產業向第三產業和生產性服務業轉型，積極發展金融、科技、創新、會展、商貿等功能。兩山之外的城市新區則重點發展高新技術、先進制造產業，形成“內優外擴”、“內外聯動”的規劃發展態勢。深入研究主城特大城市人口、產業、交通布局發展特點，以主城為核心在更大區域的大都市區統籌規劃布局，使工業區、市場體系等功能有更多的布局選擇，增強區域協調發展活力。

2.3 有機疏散的組團城市空間格局

在主城5473平方公里中，規劃1188平方公里建設用地，占總用地的20%，其余的80%為兩江、自然山地、森林公園、大型綠地、郊野公園及農田用地構成的非建設用地，形成容納1200萬人的特大城市框架。城市空間形成“五大片區二十一個組團”結構體系，生態空間形成“一島兩江三谷四脈百廊千園”結構體系，走向人工建設與自然生態有機融合、和諧共生的可持續發展之路。將特大城市分解為10個左右相對較為獨立，人口規模在100萬左右，有相對配套完善的綜合功能的組團，既保持特大城市的規模優勢，又盡量減少因城市規模過大帶來的交通擁擠、環境惡化等問題。

2.4 因地制宜、分區輻射的城市中心體系

與城市空間和組團布局相適應，形成城市中心—副中心—組團中心的三級新中心體系。疏解舊城，發展新區，提升中央商務區以及5個傳統城市副中心的商務集聚功能，培育10個左右新的城市副中心，分擔部分市級公共服務功能。按照人口分布與公共設施布局相匹配的原則，配套發展一批組團中心。

3 引導和塑造大疏大密，山、水、城交融的城市空間形態

3.1 大疏大密的特色城市環境

規劃主城九區1188平方公里建設用地，實際分布在3000平方公里的空間內。傳統上重慶城市密集的區域建筑密集，富有緊湊城市的特點。規劃形成分組團宜高則高的“高而疏”、“低而適中”與部分新區地區“低而疏”，加之組團之間的大片山林綠化，形成獨有的疏密有致的空間分布格局。3000平方公里的城市地區，平均容積率遠低于同等規模的城市，顯現特有的環境品質。

3.2 山、水、城交融的城市風貌特色

重慶主城長江和嘉陵江江灣曲折、變化豐富，構成了兩江四岸豐富的江灣景觀。兩江江面寬度適宜，長江平均寬度約600～1000米，嘉陵江平均寬度約300～500米，這個寬度既不同于100～200江面那樣缺少氣勢，也不像長江下游城市兩三千米以上的江面使得兩岸之間難以聯系。以兩江四岸濱江地區為重點，突出山水城市特征，開展主城“兩江四岸”濱江地帶城市設計，高品質塑造濱江地帶城市空間，展現富有重慶特色的城市意象。

3.3 四山管制規劃和規定

為切實保護主城四山生態屏障，編制了《縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山管制分區規劃》，并頒布《重慶市“四山”地區開發建設管制規定》。近年來劃定了主城區的綠線、藍線，設立了7個自然保護區、6個風景名勝區、28個郊野公園和生態農業區，加強了對山體開發建設行為的管控，為山體生態系統的維育，生態服務功能發揮，生態安全保障提供了有力支撐。

3.4 規劃混合聚居、功能復合的大型聚居區

以“公交引導、職住平衡、配套完善、融合聚居”為原則布局21個大型聚居區。以居住空間為主體，結合產業分布、環境品質、城市功能和設施支撐等條件因素，將達到一定居住用地和居住建筑規模的功能空間，為未來居住空間發展的重點區域進行規劃統籌和發展謀劃。各個聚居區用地范圍約10～30平方公里、人口規模約20～30萬，總用地約400平方公里、居住總量約500萬人，并帶動就業、交通、市政基礎設施、公共服務相配套，形成“四位一體”的聚居區完整規劃體系。每個大型聚居區圍繞自身中心都有軌道交通、城市快速干道系統、公交換乘樞紐等，并使之與中心城區及各組團串聯，形成交通便捷、出行順暢的多元化交通網絡。測算周邊產業園區的就業崗位，實現產業和居住的職住平衡。均衡配套服務設施，形成不同層次，服務周到、覆蓋全民的均等化公共服務體系，滿足民生發展需求。同時，按照“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的原則，規劃布局了不同類型的住房體系。

4 構建以公共交通為主體，各種交通方式有機銜接的多層次、多類型山地低碳綠色交通系統

4.1 強化交通規劃引導城市發展

沿各組團、中心布局快速路網，規劃“六橫七縱一環七聯絡”總長882公里的干道骨架，以及39座跨江大橋和37座大型穿山隧道。其中，已建成跨江大橋22座，在建6座；已建成大型穿山隧道17座，在建3座。優化城市次干道和支道路網，形成自由式山地網格化交通系統，提高山地大城市城市道路交通科學性。

4.2 確立公共交通優先發展策略，規劃公共交通出行比例達75%以上

重慶現狀公共交通占機動化出行比例達63.6，高于國內多數大城市。規劃沿主要交通集散點布局大運量城市軌道，布局9條線路、480公里的軌道線網，運送能力達850萬人次/日。目前，已通車里程達142.5公里，位于全國第五位，西部第一位。圍繞軌道站點實施TOD開發，優化布設各層次地面公共交通網絡。

4.3 探索實踐山地低碳交通，構建步行、扶梯、纜車、自行車等多種方式有機融合的特色慢行系統

創新將包括自行車、步行在內的低碳慢行系統納入到各級規劃編制及管理中。在兩江四岸等相對平坦區域開展自行車交通系統規劃，兼顧交通、健身、休閑等特色功能。優化城市步行環境，系統開展山城步道規劃，在各商業中心區、大型集散場、交通樞紐中普及無障礙通行，利用地形高差規劃電梯、扶梯、纜車、索道等輔助交通方式，形成連續、完善的立體慢行系統，也方便各種交通方式無縫銜接和高效轉換。

5 高度重視人居環境安全，構建現代化的城市綜合防災減災體系

5.1 加強山地綜合防災減災規劃的基礎研究

結合地形地貌、巖土體工程地質類型、地質構造、水文地質及人類經濟活動等因素，對地質災害易發程度進行了不易發區、低易發區、中易發區、高易發區的四級劃分。以此為依據，把市域內的地質災害防治區分為重點防治區和一般防治區。重點防治區包括各個沿江城市的環庫區、重要交通干線和國家級自然人文景觀人口密集區等，地質災害防治主要采取以工程治理和監測預警為主、搬遷避讓為輔等措施進行防治。重點防治區外的廣大地區，均為一般防治區，主要采取監測預警、搬遷避讓為主的非工程治理措施進行防治。同時，充分利用現代科學技術方法和手段，建立了災害信息采集、快速處理水平，建立地質災害防治信息系統和信息共享機制。

5.2 制定專項規劃，全面提升城市綜合防災減災水平

規劃編制完成了應急避難場所規劃、泄洪通道專項規劃、城市消防規劃、人防工程建設總體規劃等大量專項規劃，并出臺了相應的管制措施并予以充分實施。其中，《主城區應急避難場所專項規劃》分城市級——市級——區級——社區級四個梯級，與21個組團相對應，分別規劃了21處市級應急避難場所、130余處區級應急避難場所，以及全面覆蓋主城區的大量社區級應急避難場所。市域40個區縣也全部編制完成了分區防災避難場所專項規劃，并制定了具體的實施計劃?！吨鞒菂^泄洪通道專項規劃》共規劃了233條泄洪通道系統，規劃要求除滿足泄洪功能外，還應為泄洪通道建設及城市安全、景觀必須預留的空間距離。

5.3 積極創建國家環境保護模范城市

為改善環境質量，建設生態文明，提升城市品質，市政府提出了創建國家環境保護模范城市的目標。具體措施上，通過優化產業布局，環境污染防治、基礎設施建設、環境綜合整治、制度創新、宣傳教育等多種方式，實施環境保護優化、空氣質量達標、水環境質量達標、基礎設施建設、企業環保達標、環境能力建設、城鄉環境整治、公眾滿意度提升等八大系列工程，將國家環境保護模范城市的5大類26項指標進行分解落，力爭2013年通過國家環境保護模范城市考核驗收。

6 注重技術創新，開展生態城市規劃試點示范

6.1 生態城市課題研究

針對生態城市規劃，配套開展系列專題研究，包括生態城市規劃指標體系研究、適用于山地條件的生態技術研究、山地生態城規劃標準體系研究等十多項課題。其中，生態城規劃指標體系將一般城市規劃標準的基本內容與生態城市建設指標進行有機關聯，結合重慶具體的經濟、社會和生態環境特點提出具有可操作性，充分體現重慶山水城市地理特征的指標體系。通過開展山地生態城規劃標準體系研究，有利于對我國城鄉規劃標準的具體內容完善，彌補現有體系對于山地區域考慮的不足。

6.2 開展宜人尺度的悅來生態城規劃，加強山地生態城市規劃創新

啟動悅來生態城規劃試點，探索山地城市的生態城規劃理念和方法。悅來生態城于2012年10月15日由住房和城鄉建設部批復同意規劃為綠色生態示范城區，納入了中央財政對綠色生態城區給予資金定額補助范圍。在規劃中，以低碳生態的小尺度城市空間布局為目標，形成緊湊型的低碳鄰里社區。

7 重慶推進生態文明對策建議

生態文明只有在追求人與自然和諧的基礎上，建立起新的經濟、社會和環境三方面的協作關系時才有可能真正實現，因此其建設必然是一個長期的循序漸進的過程。下一步，城鄉規劃要在已有成果的基礎上，在城市規劃編制、規劃實施、規劃監督等方面，對生態規劃理念、技術方法、指標設定、操作路徑、組織保障、應用推廣等做進一步的探索和實踐。

7.1 優化城鎮體系布局

將自然保護區、風景名勝區、森林公園及重要林地、重要濕地、重要水源地、重要生態功能區等生態區域納入城鎮體系空間保護系統中，從產業布局、交通設施布局、城鎮布局方面，協調與城鄉建設的關系。

7.2 對城鄉總體規劃進行深化，并出臺相關配套政策保障規劃實施

要以保護城市山體山形和水系水質為前提進行城市規劃布局，構建生態網絡，整合山系、水系、濕地、自然林地、人工綠地以及道路空間、游憩空間的建設與保護，協調生態保育的技術與政策，形成生態文明建設的空間路徑、技術路徑與社會經濟保障措施。

7.3 服務低碳經濟發展，做好低碳技術的規劃引導，將國際先進理念轉化為可操作的規劃管理法定依據

即將生態環境、能源利用、水資源利用、固廢處理、綠色交通和建筑設計的先進技術轉化為具體的生態指標及控制引導要求，落實至控制性詳細規劃的法定圖則中。

7.4 在規劃實施過程中進一步加強生態空間管控和人文服務

加大規劃執法監督力度，保護生態資源，保障開敞空間和公共空間。加強均等合理的公共服務基礎設施布局，搭建生態文化空間。推進工業區生態化、生態社區建設、可持續的建筑等方面工作。

7.5 鼓勵公眾積極參與規劃編制

鼓勵公眾積極參與規劃編制將有利于加強生態城市建設的宣傳作用，幫助提高公眾的環境保護意識和形成低碳生活方式。