英國(guó)政府對(duì)高等教育質(zhì)量保障的管理分析

摘 要 英國(guó)高等教育質(zhì)量在世界上久負(fù)盛名，隨著外界對(duì)高等教育質(zhì)量關(guān)注的增多，英國(guó)政府引導(dǎo)建立了高等教育質(zhì)量保障體系，并在其中發(fā)揮著重要的作用。本文從英國(guó)政府管理高等教育質(zhì)量保障方式的轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑治鲇?guó)高等教育大眾化和市場(chǎng)化背景下政府在高等教育質(zhì)量管理方面的主要措施，并得出英國(guó)政府參與高等教育質(zhì)量管理的一些思考。

關(guān)鍵詞 英國(guó) 高等教育 政府 高等教育質(zhì)量保障

中圖分類號(hào)：G643 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

擁有自治傳統(tǒng)的英國(guó)高等教育 對(duì)自身教育質(zhì)量高度重視，在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展之前就已經(jīng)形成了高標(biāo)準(zhǔn)的自評(píng)質(zhì)量保障模式。經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)期，英國(guó)的高等教育發(fā)展相對(duì)緩慢，質(zhì)量不斷下降，引起了社會(huì)的質(zhì)疑和廣泛關(guān)注，于是政府通過(guò)立法、財(cái)政撥款、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等措施保障高等教育的質(zhì)量，逐步形成了內(nèi)外部相結(jié)合的高等教育質(zhì)量保障體系。英國(guó)政府介入高等教育管理有其合理性和必然性，但對(duì)高等教育的自主發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響更需引起政府、大學(xué)和社會(huì)的深思。

1 英國(guó)政府管理高等教育質(zhì)量保障的方式轉(zhuǎn)變

18世紀(jì)以前，英國(guó)大學(xué)像是封閉的學(xué)術(shù)理論的象牙塔，政府對(duì)大學(xué)事務(wù)不予過(guò)問(wèn)，由大學(xué)負(fù)責(zé)自身的質(zhì)量保障，沒(méi)有專門的外部質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，典型地反映了英國(guó)大學(xué)的“學(xué)術(shù)自由”。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的變革與發(fā)展，英國(guó)高等教育質(zhì)量保障在不同時(shí)期凸顯出不同的特點(diǎn)。

1.1 政府撥款、不干預(yù)時(shí)期

18世紀(jì)，工業(yè)革命給英國(guó)社會(huì)帶來(lái)了重大的變革，并導(dǎo)致了高等教育領(lǐng)域的變革。18世紀(jì)之前英國(guó)大學(xué)的課程內(nèi)容以古典文學(xué)和神學(xué)為主，工業(yè)革命以及唯物主義哲學(xué)推動(dòng)了大學(xué)自然科學(xué)課程的發(fā)展。19世紀(jì)，英國(guó)社會(huì)對(duì)科學(xué)技術(shù)知識(shí)及人才的需求急劇增加，“新大學(xué)運(yùn)動(dòng)”建立了大批城市學(xué)院，大學(xué)從注重古典課程、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相脫離轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆闵鐣?huì)的需求。19世紀(jì)末，隨著辦學(xué)成本的增加，大學(xué)開(kāi)始呼吁國(guó)家提供資助。1919年英國(guó)財(cái)政部成立了大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC），根據(jù)大學(xué)的需求向政府提出撥款建議，但質(zhì)量還是由大學(xué)負(fù)責(zé)，政府并不介入大學(xué)的具體事務(wù)。

1.2 政府增加撥款、直接干預(yù)時(shí)期

20世紀(jì)60年代是英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金期，英國(guó)高等教育的普及化和大眾化發(fā)展促使高等教育從學(xué)術(shù)象牙塔中走了出來(lái)，開(kāi)始關(guān)注社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的巨大變化。以羅賓斯為主席的高等教育委員會(huì)通過(guò)對(duì)英國(guó)高等院校深入的分析，于1963年向議會(huì)提交了《羅賓斯報(bào)告》，制定了英國(guó)高等教育中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，提出高等教育大眾化、增加資金投入、創(chuàng)辦新型院校、成立全國(guó)學(xué)位授予委員會(huì)（CNAA）等建議，將大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院等高等教育組成部分合為一個(gè)完整的高等教育體系，并強(qiáng)調(diào)它們必須保持盡可能高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。多科技術(shù)學(xué)院等大批高等院校的建立大大擴(kuò)充了英國(guó)高等教育規(guī)模，以滿足社會(huì)對(duì)多規(guī)格、多層次人才的需求。英國(guó)傳統(tǒng)上只有大學(xué)才具有學(xué)位授予權(quán)，于1964年成立的CNAA代表國(guó)家對(duì)大學(xué)以外的各種高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督并授予學(xué)位。CNAA雖是自治機(jī)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)上是國(guó)家管理高等教育的一種工具，它的成立標(biāo)志著在非大學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的一種新的管理模式。

1.3 政府削減撥款、加強(qiáng)干預(yù)時(shí)期

70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，英國(guó)政府對(duì)高等教育的財(cái)政撥款顯得力不從心，高等教育的規(guī)模在80年代不僅沒(méi)有發(fā)展反而面臨萎縮。1979年，撒切爾為首的保守黨執(zhí)政后削減了高等教育的撥款，并對(duì)高等教育講求效率理念，期望以較低的財(cái)政投入獲得較大的效益產(chǎn)出。作為投資方的政府認(rèn)為高等教育應(yīng)該關(guān)注社會(huì)，并且為改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。《1988年教育改革法》規(guī)定多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院脫離地方教育當(dāng)局而獨(dú)立，改變了高等教育的權(quán)力機(jī)構(gòu)并明確了中央政府的領(lǐng)導(dǎo)作用。政府通過(guò)宏觀調(diào)控以及監(jiān)督評(píng)估加強(qiáng)對(duì)高等教育的管理，著手思考該如何建立完善的高等教育質(zhì)量保障體系及相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制。

1.4 政府增加撥款、間接干預(yù)時(shí)期

1989年大學(xué)撥款委員（UGC）改組為“大學(xué)基金委員會(huì)”（UFC），并設(shè)立“多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院基金委員會(huì)”（PCFC），形成了大學(xué)和學(xué)院分別撥款的撥款制度。1992年政府頒布了《繼續(xù)教育與高等教育法》，設(shè)立高等教育基金委員會(huì)（HEFC）取代了全國(guó)學(xué)位授予委員會(huì)（CNAA）。HEFC統(tǒng)一了大學(xué)和學(xué)院的撥款標(biāo)準(zhǔn)，將撥款與院校質(zhì)量相掛鉤。20世紀(jì)90年代，英國(guó)政府廢除高等教育的“雙軌制”，由1997年建立的獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)——英國(guó)高等教育質(zhì)量保障署（QAA）統(tǒng)一了高等教育外部質(zhì)量保障，政府對(duì)高等教育由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由此英國(guó)形成了高校內(nèi)部主導(dǎo)、政府督導(dǎo)與評(píng)估中介機(jī)構(gòu)監(jiān)控相結(jié)合的質(zhì)量保障體系。2003年《高等教育的未來(lái)》白皮書(shū)針對(duì)幾十年投資的不足，明確提出政府將加大對(duì)高等教育的投資。在布萊爾、布朗時(shí)期高等教育的經(jīng)費(fèi)都保持持續(xù)的增長(zhǎng)，到目前卡梅隆政府也在努力保障高等教育的經(jīng)費(fèi)。

2 英國(guó)政府管理高等教育質(zhì)量的保障措施

在整個(gè)英國(guó)政府參與高等教育質(zhì)量保障的過(guò)程中，政府的保障措施主要為以下幾個(gè)方面：

2.1 提供財(cái)政撥款

政府對(duì)大學(xué)的撥款大致經(jīng)歷了大學(xué)撥款委員會(huì)、大學(xué)基金委員會(huì)和多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院撥款委員會(huì)、高等教育基金委員會(huì)三個(gè)階段。1919年英國(guó)財(cái)政部成立了大學(xué)撥款委員會(huì)，充當(dāng)大學(xué)的保護(hù)傘，政府只通過(guò)大學(xué)撥款委員會(huì)提供撥款，撥款的使用由大學(xué)自行決定。1964年大學(xué)撥款委員會(huì)隸屬于教育與科學(xué)部后，其性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎拇匀恕Ｓ捎诮?jīng)濟(jì)的不景氣，政府不得不削減撥款并與大學(xué)簽訂合同，嚴(yán)格要求大學(xué)對(duì)款項(xiàng)的使用，將大學(xué)納入政府撥款政策的管理當(dāng)中。政府通過(guò)撥款促進(jìn)高校之間的競(jìng)爭(zhēng)，拉大撥款差別并將評(píng)估結(jié)果與撥款相掛鉤，使大學(xué)朝向政府和社會(huì)的需求方向發(fā)展。

2.2 間接參與質(zhì)量評(píng)估

英國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估主體包括內(nèi)部主體和外部主體，內(nèi)部主體為高等院校及內(nèi)部參與方，外部主體為政府、中介組織、新聞媒體、工商企業(yè)等社會(huì)各利益群體。政府與各評(píng)估主體是平等、獨(dú)立、合作的關(guān)系，政府并沒(méi)有將權(quán)力凌駕于其他評(píng)估主體之上。多元評(píng)估主體可以避免評(píng)估結(jié)果的片面性并能夠?qū)Ω叩冉逃|(zhì)量保障形成良好的監(jiān)督。近年來(lái)，政府退居幕后，通過(guò)中介組織對(duì)大學(xué)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。政府間接參與評(píng)估既可以對(duì)高校實(shí)行監(jiān)督，又可以保持高校的主導(dǎo)地位和自主發(fā)展空間，使評(píng)估結(jié)果更好地反映高校的質(zhì)量水平和發(fā)展需求。

2.3 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

20世紀(jì)80年代，英國(guó)高等教育改革特點(diǎn)為市場(chǎng)化和大眾化，政府采取削減撥款和高等教育準(zhǔn)市場(chǎng)化的政策，對(duì)高等教育采取成本分擔(dān)、改革撥款方式和拓寬籌資渠道的政策趨勢(shì)。①政府撥款的削減使高校不得不另尋途徑獲得經(jīng)費(fèi)，積極爭(zhēng)取社會(huì)捐贈(zèng)，與工商界建立密切聯(lián)系。高等教育準(zhǔn)市場(chǎng)化是指由政府以撥款形式來(lái)購(gòu)買高等教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)，與高等教育機(jī)構(gòu)之間形成一種契約的關(guān)系。近年來(lái)政府提供的高等教育經(jīng)費(fèi)有所增長(zhǎng)，但財(cái)政壓力依然存在，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以緩解政府對(duì)高等教育撥款的壓力。同時(shí)，高等教育、政府、市場(chǎng)之間相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，也表明了高等教育不可避免地要面向市場(chǎng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，激勵(lì)高等院校之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)去獲得更多更好的資源和取得更高的學(xué)術(shù)地位和社會(huì)聲譽(yù)。

2.4 重視政策立法

英國(guó)政府重視高等教育的立法，通過(guò)立法保障高等教育的權(quán)益，并且通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控。《1988年教育改革法》以立法的形式將高等教育管理體制改革的內(nèi)容予以確定，《1992年繼續(xù)教育和高等教育法》廢除高等教育雙軌制，標(biāo)志著英國(guó)高等教育大眾化體系的形成，《2004年高等教育法》制定了接受高等教育的學(xué)費(fèi)、對(duì)貧困生的資助等制度。②政府制定高等教育的法律政策也是受政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景以及不同利益群體的影響，每項(xiàng)法律及政策的頒布都要充分考慮公眾和社會(huì)所需，并對(duì)教育現(xiàn)狀進(jìn)行長(zhǎng)期的調(diào)研，力求兼顧“質(zhì)量”與“公平”，“科學(xué)”與“民主”。

3 關(guān)于英國(guó)政府參與高等教育質(zhì)量管理的思考

3.1 政府參與高等教育管理的必然性

英國(guó)政府介入高等教育的管理是適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與變革的必然之舉。其必然性的主要原因是：首先政府需要高等教育為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多更廣的幫助；其次社會(huì)對(duì)人才的需求，高等教育大眾化和普及化的發(fā)展趨勢(shì)，政府需做人才培養(yǎng)的輔助向?qū)В涣硗飧叩冉逃@得更高的效率和保障性的質(zhì)量需要政府的監(jiān)督和立法保障。

3.2 政府引入市場(chǎng)機(jī)制的合理性

市場(chǎng)機(jī)制的引入是為了促進(jìn)高校之間的競(jìng)爭(zhēng)。政府退居幕后，參與高等教育質(zhì)量保障的角色相當(dāng)于“掌舵”而不“劃槳”。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，院校和專業(yè)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的選擇，優(yōu)化高等教育的資源配置及其結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高整個(gè)高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量水平。③市場(chǎng)機(jī)制的引入，政府將高等教育置于宏觀調(diào)控下，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使大學(xué)自覺(jué)將政府、市場(chǎng)的需求轉(zhuǎn)化為自身的責(zé)任，關(guān)注社會(huì)和市場(chǎng)，推動(dòng)高等教育在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下能夠發(fā)揮其公共性和更大的社會(huì)職責(zé)，引導(dǎo)高等教育的開(kāi)放式發(fā)展。

3.3 政府干預(yù)高等教育的隱憂

英國(guó)政府未對(duì)大學(xué)干預(yù)之時(shí)，大學(xué)的學(xué)術(shù)邏輯和學(xué)術(shù)價(jià)值觀占據(jù)主導(dǎo)；在政府的干預(yù)下，大學(xué)為了適應(yīng)社會(huì)需求而增添了功利的色彩，大學(xué)自主發(fā)展被弱化，政治色彩被強(qiáng)化。政府致力于強(qiáng)化市場(chǎng)而限制大學(xué)自治，若只按市場(chǎng)所需制定大學(xué)的學(xué)科范圍，各學(xué)科得不到自由平等的發(fā)展，那么大學(xué)就不能稱之為大學(xué)，也背離了紐曼的大學(xué)理念，大學(xué)的自由主義精神就會(huì)被狹隘的功利主義所取代。政府介入高等教育帶來(lái)的隱憂值得高校、政府以及社會(huì)的深思。從高等教育長(zhǎng)久發(fā)展來(lái)看，大學(xué)學(xué)術(shù)邏輯的恢復(fù)和學(xué)術(shù)自由的健康發(fā)展，除了大學(xué)堅(jiān)持自主發(fā)展外，更需要政府把握高等教育的發(fā)展規(guī)律以及提供自由發(fā)展的支持。

注釋

① 易紅郡.戰(zhàn)后英國(guó)高等教育政策研究[M].湖南師范大學(xué)出版社，2012：233-239.

② 易紅郡.戰(zhàn)后英國(guó)高等教育政策研究[M].湖南師范大學(xué)出版社，2012：155、176、203.

③ 張微.英國(guó)高等教育外部質(zhì)量保障制度研究——政府、市場(chǎng)和大學(xué)[D].東北師范大學(xué)，2009（6）：30.