論證券消費者權益的法律保護

摘 要：證券消費者是金融消費者的一種，在區別于一般消費者的同時，基于行業的特殊性，又有區別于銀行消費者、保險消費者的特殊權利。但我國對證券消費者權益的法律保護明顯不足。美國以及中國香港地區針對證券消費者權益保護的專門策略給我們帶來啟示，可以通過加強金融消費者權益保護統一立法、設立專門的金融糾紛解決機構等措施完善我國對證券消費者的權益保護。

關鍵詞：證券消費者；權益；法律保護；現狀；完善建議

中圖分類號： F830.91 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）10-0072-06

萬福生科涉嫌欺詐發行股票一案近來受到廣泛關注。在2008年至2012年上半年期間，其涉嫌虛增營業收入9.3億元左右、虛增凈利潤2億元左右，存在虛假登記、虛假披露、財務造假等違法違規行為，給廣大投資者帶來重大損失。目前而言，雖已有93%左右的投資者以和解的方式解決了相關的賠償事宜，相關責任人也將受到法律的嚴懲，但萬福生科一案同時也暴露出我國證券監管機構作為“守夜人”角色的缺失以及證券法對投資者保護、股票在虛假發行以后的退市等方面的不完善。證監會近年來已通報多起類似的“造假”案件，對我國證券市場的交易安全以及投資者的權益構成極大的威脅，亟需在通過設立“投資者利益補償專項基金”的方式賠償投資者損失之基礎上，對那些非以營利為目的的、非職業的，僅僅為了生活需要而購買或者使用證券商品或者接受證券服務的處于弱勢地位的個人投資者——即證券消費者①以專門的法律保護，以保護金融消費者②的權益，完善現有法律體系。

一、證券消費者的特殊權利

除了一般消費者所享有的《消費者權益保護法》中賦予的權利之外，證券消費者就其特殊性又具有以下權利：

（一）因證券交易而享有的特殊權利

所謂的證券交易，是指在一定的場所、遵守一定的交易規則，轉讓證券或者使證券得以流通的一種形式。在證券交易中，證券消費者在信息獲取等方面處于不利的弱勢地位，證券消費者也因此具有以下特殊權利：

第一，交易信息知情權。這是促進交易安全、順利進行的前提，也是證券消費者所享有的首要權利。旨在保護證券消費者在交易時能夠獲得相關證券發行的主體、主體的資金或者運營情況、證券商品的價格、如何分配收益、權利受侵害之后如何解決糾紛等信息，避免因發行主體或者中介機構的欺騙性行為、瀆職性行為、操縱性行為等侵害證券消費者的權益，使證券消費者獲得不對稱的或者不平等的交易信息③。其不同于一般消費者的知情權，因為一般消費者知情權是針對某一短暫交易中具體接觸到的物或者服務而言的，證券消費者知情權則是指證券消費者對某一持續交易中未直接接觸的但影響其作出判斷的信息的知情權。

第二，交易資產安全權。其與一般消費者的財產安全權也不相同，表現在對交易相對人的義務要求不同，一般消費的財產安全權要求交易相對人要為其財產安全提供良好的環境保障；而證券消費者的資產安全權要求的則是禁止他人對其使用或者支配資產的行為進行非法的或者不正當的干擾。此權利是指在證券交易的過程中，證券消費者所使用的或者所獲得的資產不受外界非法干預、由本人自由支配的權利，禁止任何人以非法的形式或者非經法定程序實施影響證券消費者使用或者支配其資產的行為④。

第三，個人信息隱私權。作為金融隱私權的一部分，證券消費者的個人信息隱私權，是指消費者個人在其交易的過程中所使用的或者獲得有關其人身利益以及財產安全的信息不被他人獲知、使用或者公開的一種權利。這是保證證券安全交易的關鍵。在一般的消費中，更注重的是對商品或服務本身的了解，而很少涉及買受人的個人信息。然而在證券交易中就會涉及到很多個人信息，比如個人的職業、家庭組成等身份信息，個人的銀行賬戶、信用等交易信息，消費偏好等主觀信息。這些信息的泄漏具有嚴重的社會危害性，是對證券消費者人格權的侵犯，同時也會對其帶來財產損失。在網絡化背景下，網絡的即時性與虛擬性，使得證券消費者的信息知情權與個人信息隱私權保護更顯重要和迫切。

第四，獲得賠償權。指在證券消費者的權益受到不法侵害時，可以依照相關法律獲得賠償的權利。與一般消費者所享有的求償權相比，二者的發生原因不同，一般消費者的求償權是因消費者在實施其購買、使用行為或者接受服務的行為過程中受到源于交易相對人、商品或者服務人、服務行為的侵害而起，即引起它的原因可以是某一具體的行為也可以是一件商品；而證券消費者的獲得賠償權則主要是因發行主體或者中介機構等存在信息誤導、挪用證券消費者的資產等行為而起，即引起它的原因一般只有某一具體的違法行為。

（二）因持有證券而享有的特殊權利

證券是一種將所有權與證券交易中形成的契約或者債權集一身的憑證，在證券上記載著持有人所享有的權利。持有人能夠通過證券的流通獲得一定的財產性權益或者憑借持有的證券進行收益分配，同時也具有一定的風險。因為對證券的持有，證券消費者又具有如下特殊權利：

一是證券所有權，是指對于在交易中取得的證券，消費者可以以所有權人的身份享有權利，對證券進行使用、收益、處分等支配行為。其他團體或個人不得侵犯證券所有人的所有權。證券所有人以外的其他人如果要對證券進行處分，需首先獲得所有人的授權。

二是參與管理權，是指因為對公司證券的持有，消費者可以對發行證券的公司行使一定的參與或者管理行為的權利，比如在公司召開股東大會時的表決權、公司議案的提案權、公司管理人員的選舉權等。中小證券消費者的參與管理權容易受到股份大小的限制，對其參與管理權的保護有待加強。

三是利益分配權，一方面包括證券所有人享有的收取股票的股息與紅利以及債券利息的權利；另一方面也包括證券所有人在公司解散清算時，分配公司剩余資產的權利。

二、我國證券消費者權益法律保護的現狀及存在的問題

（一）我國證券消費者權益法律保護的現狀

1. 現有法律體系。在現有的法律中，多是對投資者的保護，而未有直接對證券消費者的保護。對現有的法律可以做如下歸納：以證券法為主體，以信托、證券投資基金等相關法為重要組成部分，以其他法律（民法、民事訴訟法、刑法、公司法）法規、規章、規范性文件以及自律文件等為補充。在法規、規章或者規范性文件層面，主要有：《證券公司風險處置條例》、《證券公司監督管理條例》、《證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法》、《期貨從業人員管理辦法》、《證券市場禁入暫行規定》、《上市公司信息披露管理辦法》、《證券投資者保護基金管理辦法》、《關于進一步加強投資者教育，強化市場監管有關工作的通知》、《個人債權及客戶證券交易結算資金收購實施辦法》、《關于中國證券投資者保護基金有限責任公司有關稅收問題的通知》等。在司法解釋層面，主要有：《關于受理虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》、《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》、《關于審理證券市場因虛假陳述行為引發的民事賠償案件的若干規定》等。在自律性文件層面，主要有：《上海證券交易所交易規則》、《深圳證券交易所交易規則》等。

2. 現有法律法規的主要內容。以證券法為例，其中既有原則性的規定，如第一條關于保護投資者權益的宗旨性規定；也有對具體制度、措施或者法律責任的規定，如對投資者保護基金制度的規定、對確保投資者資產安全的保護措施的規定、對欺詐性交易等違法行為的法律責任的規定等。具體到公司法中，其主要是在保障證券投資者參與公司管理權方面作出的規定，如在股東對公司管理人員的選舉權等方面的規定。我國刑法主要是對證券交易中存在的比較嚴重的違法犯罪行為作出的規定，如操縱證券期貨交易價格罪、泄漏內幕信息罪等。而我國民事訴訟法則主要是對在發生權益糾紛的時候該如何解決所作的程序性規定。其他的法律法規以及司法解釋則是針對某一證券交易中存在的具體問題作出的規定。

（二）我國證券消費者權益法律保護存在的問題

1. 統一專門立法的缺失。從我國證券消費者權益保護的法律現狀來看，法律法規的數量比較多，但卻不集中，而且法律位階不一、體系混亂、邏輯松散。沒有直接保護證券消費者權益的專門立法，對繁雜的法律法規之間如何適用缺少規定，缺乏可操作性。

2. 法律責任不對稱。我國的證券市場起步較晚，又涉及到經濟生活的方方面面，所以現有法律比較重視對違法行為人的責任追究，從公法與私法的角度對證券法律關系進行調整，有刑事、行政、民事三種責任形式，在一定程度上維護了證券交易秩序。但不難發現，現有相關法律責任的規定，重在維護社會公共利益，對違法行為人責任的規定嚴重失衡，對民事賠償責任的規定較少，而對行政以及刑事責任的規定則比較多。在證券消費者的權益受到侵害時常常出現沒有可以依照的追究侵權人賠償責任的法律條文，證券消費者的權益也因此得不到及時有效的保護。

3.對證券監管機構的授權不夠。保護證券消費者的權益，維護證券市場安全，證券監管是一個有效手段，包括行政主體的監管、專門機構的監管、自治性組織的監管以及證交場所的自我監管。然而，我國現有相關法律并沒有賦予證券監管部門強有力的制裁權，對執法手段的規定較為單一；對證券市場專門的監管機構——證監會投資者保護局的具體工作范圍、職權的規定不明；對證券自律性組織職權的規定則非常有限，沒有賦予其實質的處罰權；證券交易所雖可以通過章程實現自我監管，但卻沒有自主制定或者修改自身章程的權利。

4. 具體權益及其救濟途徑的規定不完善?，F有法律法規并沒有明確證券消費者所享有的權利，但權利卻是請求救濟的依據。沒有相應的救濟措施就談不上對此項權利的享有。依據現有的法律規定，對于民事類證券糾紛的解決仍限于民事訴訟。而證券類民事糾紛涉及的數額較大、主體又比較分散，只有適用民事訴訟中的代表人訴訟制度才能使訴訟順利進行。但某一案件中的證券消費者之間并沒有直接的聯系，確定合格的訴訟代表人就比較困難，而且訴訟程序又比較復雜、繁瑣，對法官的專業性要求較高，導致很多證券消費者不能也不愿通過訴訟的途徑維護自身利益。媒體以及信訪能夠促使糾紛得到公正的解決，但它們只是公眾行使監督權的方式，不是解決糾紛的具體途徑。

三、域外證券消費者權益法律保護的現狀及啟示

（一）美國證券消費者法律保護的現狀

1. 進行專門立法。美國早在1933年就開始了對證券消費者權益保護的專門立法。隨著市場主體知情權意識以及反欺詐交易意識的提高，美國隨后又出臺了《證券交易法》與《信托企業法》等法律。進入20 世紀70 年代，美國對證券消費者更加重視，通過了《證券投資者保護法》、《內幕交易人士交易與證券欺詐實施法》、《內幕交易人士制裁法》、《證券實施補救與美分股票改革法》等多部法律。金融危機的爆發，加速了美國的金融改革，使其通過了專門保護金融消費者的《華爾街改革和消費者保護法》，同時對《證券交易法》進行了修訂，通過了《2010年投資者保護及證券改革法案》。

2. 設立專門機構保護證券消費者的權益。除制定專門立法之外，美國還設立專門的機構保護證券消費者的權益，最初設立“證券交易委員會”，2010年通過的《2010年投資者保護及證券改革法案》，將其進一步細化，在“證券交易委員會”之下設置由證券投資者的律師、州監管機構以及投資公眾代表組成的“投資者顧問委員會”、“投資者利益代表人辦公室”以及“申訴專員”，專門負責有關證券消費糾紛的解決、證券市場監管重點的提議等事項。

3.多元化途徑解決證券消費糾紛。美國對證券糾紛的解決，除集團訴訟途徑以外，還有非訴訟的途徑——主要是仲裁。美國的證券仲裁制度起步較早，始于1817 年的紐約證券交易所，現已成為保護證券消費者的重要手段之一。其在遵從《統一仲裁法典》的條件下，結合自身的仲裁規則，解決證券糾紛，具有受理范圍廣、專業性強、權力與制約大、側重保護證券消費者、注重糾紛解決的效率等特征。

（二）我國香港地區證券消費者法律保護的現狀

我國香港地區的證券業發展較快，證券品種豐富，證券糾紛易發，證券消費者權益保護、證券交易秩序與金融安全的維護，成為香港地區金融發展的主要內容。1985年，香港地區設立了證券賠償基金委員會，處理對證券消費者的賠償事宜；近兩年，又提出以下新的保護證券消費者的法律手段：

1. 設立投資者教育機構。同一般消費者類似，證券消費者在交易過程中也享有受教育的權利。證券消費者對相關交易知識的了解，將有助于避免證券糾紛的發生、發生糾紛以后的解決以及證券消費者監督權的行使。因此，維護證券消費者的受教育權是保護證券消費者權益的一種重要手段。為此，在2012年11月，我國香港地區依照《2012年證券及期貨（修訂）條例》設立了投資者教育中心，由證監會承擔相關費用，由證券與期貨事務監察委員會中的非執行董事（擔任董事局主席）、金融機構的人員、政府派出的代表組成的董事局負責相關的管理，旨在提高證券消費者的金融知識水平，以便其做出合理的證券交易選擇。

2. 設立金融糾紛調解中心。司法資源的有限性以及司法程序的復雜性促使了非訴訟途徑解決糾紛的發展。針對包括證券糾紛在內的金融消費糾紛解決方式的創新，我國香港地區在《設立投資者教育局及金融糾紛調解中心的建議》的指導下，成立了香港金融糾紛調解中心有限公司。其獨立于金融監管機構、金融機構、金融行業自治組織，依照《調解條例草案》的相關規定，針對證券等金融類糾紛優先進行調解，調解不成的再進行仲裁，并設立董事局（由政府部門、金融管理局、證券及期貨事務監察委員會的代表作為董事）負責對調解中心有限公司的監察以及運作策略的制定，具有非盈利性、獨立性、公開性、便捷性等特征。其中，受金管局或證監會監管或者獲其發牌的金融機構是金融糾紛調解中心的當然成員。

（三）借鑒與啟示

其他國家和地區針對證券消費者權益的法律保護也有類似的經驗，但美國與我國香港地區的相關經驗相對全面，從專門法律的制定，到專門機構的設立，再到糾紛解決的多元化，都為我國大陸證券消費者權益的法律保護、金融消費者整體權益的法律保護的完善帶來啟示。

四、完善我國法律對證券消費者權益保護的建議

（一）專門立法的選擇

針對金融消費者權益保護進行統一立法，我國學術界觀點不一，主流觀點是制定金融消費者權益保護法，主要基于金融消費者的特殊地位及影響的考量。而針對證券消費者權益保護的專門立法，則面臨不同選擇。是在金融消費者權益保護法之下，設專章對其進行規定，還是制定專門的證券投資者保護法，對包括證券消費者在內的所有的證券投資者進行保護，又或是僅僅完善現有的證券法即可達到目的？本文認為，應在設計金融消費者權益保護立法的范圍內，對證券消費者權益的保護設專章進行規定。因為，金融消費者的范圍較廣，證券消費者只是其中一種。同時，并不是所有的證券投資者都是證券消費者，只有那些非職業的、不以商業為目的的個人投資者才是證券消費者，其在信息獲取等方面與銀行消費者、保險消費者一樣處于天然的弱勢地位，這也是進行金融消費者權益保護專門立法的主要理由。對于非證券消費者的證券投資者而言，其弱勢地位并不明顯，證券法相關規定的完善、證券投資者保護局作用的發揮對其權益進行保護即可，沒必要針對證券投資者進行專門立法。而證券法的范圍又比較寬泛，僅僅在其中加以完善不足以保護證券消費者的權益。所以應上升到金融消費者的高度，對包括證券消費者在內的金融消費者這一整體進行立法保護。

（二）基本框架

在金融消費者權益保護法中，除規定立法目的、立法的基本原則、金融消費者的范疇外，還要分專章對銀行消費者、證券消費者、保險消費者等進行保護，具體到證券消費者保護，需規定以下內容：

1. 證券消費者的范圍與權利。在此章節中，主要是對證券消費者進行界定，進一步厘清證券投資者與證券消費者的區別，明確所要保護的證券消費者的范圍、證券消費者享有的權利與相應的義務。

2. 證券相對人的義務。證券市場中的主體比較復雜，與證券消費者相對應的主體主要有證券發行人、證券公司、證券中介機構。與經營者的義務相對應，為了保護證券消費者的權利，證券相對人也有較高的注意義務，比如：如實提供證券信息，持續公開信息，為交易中所涉及的證券消費者的賬號、其他個人信息進行保密等義務。

3. 證券消費者的專門保護機構。其他國家及地區針對金融消費者設立統一保護機構、針對證券消費者設立專門保護機構的做法，我國可以加以借鑒。在金融消費者保護局（國家層面）之下，根據金融消費者的分類，分別設立對應的銀行消費者、證券消費者、保險消費者等金融消費者權益保護工作辦公室，負責對金融消費者的教育、相關信息的披露、證券相對人的監管、相關糾紛的調解等工作。在此節中只對證券消費者權益保護工作辦公室作出相關規定，對于金融消費者保護局的設立（包括人員構成與考核）、權限等則可在金融消費者權益保護法中設單章規定。

4. 證券監督管理。對證券市場的監督管理，實行自我監督與外部監督相結合的模式。在此節中要對證券外部監督管理機構（證監會、證券消費者權益保護工作辦公室、行業協會、證券消費者）及其職責作出規定，同時對證券市場自我監督的內容、自治規范的制定作出規定。

5. 法律責任。在此節中，主要規定的是證券相對人的民事賠償責任。對于證券相對人的侵權責任，由于證券消費者處于弱勢地位，舉證較困難，適用舉證責任倒置的規定。此外，還要有關于證券消費者的民事責任，證券主體的行政責任、刑事責任，證券監督管理機構的相關責任的規定。

6. 爭議解決。在我國構建多元化糾紛解決機制的背景下，對于金融消費糾紛的解決途徑也要多元化。在證券糾紛的解決中，應充分發揮協商、調解（行政機關的調解、民間調解）、仲裁等非訴訟途徑的作用。在此節中，要對這幾種糾紛解決方式、訴訟方式以及其間的適用順序、調解協議的效力、仲裁協議的效力作出明文規定。

結合其他國家與地區的經驗，本文認為應當設立第三方金融糾紛調解機構。目前，第三方金融糾紛調解機構主要有三種形式：社團法人——以英國為代表；行政機構——以加拿大為代表；有限責任公司——以新加坡為代表。而從我國的實際來看，政府干預存在不公開性、不透明性并且缺少公眾對行政行為的監督等問題，金融機構在金融糾紛中又占有財力、資源等方面的優勢，如果采用加拿大模式，就極易出現“權利尋租”的現象。另外，我國對公益機構的性質認定比較模糊，缺乏相關的法律體系，監管主體不夠明確，而且缺少對公益機構內部人員的規制，在這樣的背景下將第三方金融糾紛調解機構設置成公益機構缺乏相應的條件；而與之相比較，我國的公司制度發展比較完善，對組成人員、資金來源以及法律責任等方面的規定都已相對成熟，將其組織形式設定為有限責任公司更符合我國的國情，且香港地區已有相關實踐。第三方金融糾紛調解機構應當依照一定的程序和規則，獨立、公正地對銀行、證券、保險等金融糾紛進行調解和仲裁。對于第三方金融糾紛調解機構的設立（包括人員構成與考核）、權限、運營等事項可在金融消費者保護法中設專章規定。

7. 法律沖突的解決。此節主要解決法律的適用問題，對金融消費者保護法中的有關規定，應依照新法優于舊法、特別法優于一般法的規則優先適用。

證券消費者權益的保護，除了需完善相關立法之外，還要優化監管體系、加強相關執法工作，適當地將小額訴訟與公益訴訟制度引入證券消費糾紛的解決中，條件允許的還可以設立金融法庭或者對法官進行金融專業培訓，拓寬金融糾紛的解決路徑，避免訴訟程序的繁瑣、訴訟代表人難以確定給證券或者金融消費者維權帶來不便，提高金融糾紛的解決效率；還有加強社會監督，設立證券消費者保護基金等手段。我國證券消費者權益保護的實際、證券糾紛的現狀、多元化糾紛解決機制的構建、國外的金融改革現狀以及國家對法治社會的需求，都促使我們對證券消費者、金融消費者權益的法律保護進行研究，以更好地保護金融消費者這一弱勢主體的權益，促進金融體制改革、維護金融安全、健全中國特色社會主義法律體系、促進中國ADR糾紛解決機制的形成以及和諧社會的構建。

注：

①證券消費者不同于一般消費者，與證券投資者也不盡相同，是金融消費者的一種，結合張付標在《證券投資者納入消費者法保護探討》一文中對是否以及能否將證券投資者作為一類消費者保護的探討，可以得知有將證券投資者作為一類消費者保護的理論基礎和必要，并可以對證券消費者如此界定：是指為了滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用證券機構提供的商品或接受證券機構提供的服務的個人。而個人日常的投資行為又屬于金融消費行為，所以這里的證券消費者是指非職業的、非以商業為目的的旨在獲得自然增值收益或者孳息的個人證券投資者，不包括其他機構或者團體的證券投資者。

②我國對金融消費者的界定眾說紛紜、觀點不一。主要爭議在于能否直接從消費者的概念演繹出金融消費者的概念，企業、其他社會組織是否屬于金融消費者的范疇以及個人投資行為是否屬于金融消費行為。如吳弘、徐振在《金融消費者保護的法理探析》一文中將金融消費者的范疇定義為僅限于個人。王瑞在《論金融消費者權益的特別立法保護》一文中則將金融業的中小投資者視為金融消費者。我們認為可以將金融消費者界定為，為了滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用金融機構提供的商品或接受金融機構提供的服務的個人。個人日常的投資行為，屬于接受金融服務的金融消費行為。

③《證券法》第七十八條規定：禁止國家工作人員、傳播媒介從業人員和有關人員編造、傳播虛假信息，擾亂證券市場。禁止證券交易所、證券公司、證券登記結算機構、證券服務機構及其從業人員，證券業協會、證券監督管理機構及其工作人員，在證券交易活動中作出虛假陳述或者信息誤導。各種傳播媒介傳播證券市場信息必須真實、客觀，禁止誤導。

④《證券法》第一百三十九條規定：證券公司客戶的交易結算資金應當存放在商業銀行，以每個客戶的名義單獨立戶管理。具體辦法和實施步驟由國務院規定。證券公司不得將客戶的交易結算資金和證券歸入其自有財產。禁止任何單位或者個人以任何形式挪用客戶的交易結算資金和證券。證券公司破產或者清算時，不得將客戶的交易結算資金和證券歸入其自有財產。禁止任何單位或者個人以任何形式挪用客戶的交易結算資金和證券。證券公司破產或者清算時，客戶的交易結算資金和證券不屬于其破產財產或者清算財產。非因客戶本身的債務或者法律規定的其他情形，不得查封、凍結、扣劃或者強制執行客戶的交易結算資金和證券。

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（責任編輯 耿 欣；校對 XQ，GX）