城市化過程中的城鄉規劃一體化探索

摘 要：城鄉一體化是促進社會經濟發展的重要舉措之一，城鄉規劃法的出臺使城鄉統籌管理得到加強，城鄉分割的管理體制得到打破，對于城鄉空間布局的協調，城鄉矛盾的逐步化解，城鄉差距的縮小都發揮了積極的作用。文章通過對城鄉一體化規劃過程中面臨的問題的分析，提出了幾點解決對策，對于城市化進程中的城鄉規劃具有一定指導意義。

關鍵詞：城鄉一體化；城鄉規劃；城市化

1 前言

改革開放三十年來，我國城鄉發生了翻天覆地的變化，特別是東部沿海發達地區，城市與鄉村逐漸融合，加快了城市郊區化和鄉村城鎮化的進程。黨中央提出落實科學發展觀要堅持做到“五個統籌”，其中的核心是統籌城鄉發展，這也是實現其他幾個統籌的重要前提和根本途徑。科學規劃可以促進城鄉一體化更好更快的發展，城鄉規劃一體化就是根據城鄉發展目標、規模、總體布局對相關基礎設施進行合理規劃，使城鄉發展前景得到較完美的展示，它也是城鄉一體化發展的重要依據。

2 城鄉規劃一體化探索

近年來我國城鄉發展迅速，過去的農田村莊儼然已變成繁華的街區，但城鄉規劃法律制度還沒有任何變化，《城市規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》兩部法規仍然適用。基于城鄉二元結構割裂城市鄉村的這種規劃模式，在規劃制定實施上城市與鄉村相互獨立，相互之間統籌協調不夠，尤其是在鄉村規劃管理上略顯薄弱，部分規劃由于沒有完全體現農村實際，使農村在規劃過程中出現無序建設與土地資源浪費的情況，已不能適應經濟社會發展的客觀要求。基于此，國家頒布實施了《城鄉規劃法》，以對城鄉一體化的規劃進行規范約束。《城市規劃法》與《城鄉規劃法》雖然只有一字之差，但意義不同。意味著我國將城鄉二元結構的規劃體制完全打破，開始實行城鄉一體化規劃的新時代。

《城鄉規劃法》中城鄉規劃涉及城鎮體系、城市、鄉鎮與村莊等多方面的整體規劃，目的是使城鄉管理統籌得到加強，將城鄉分割的管理體制完全打破，使城鄉空間布局實現協調，城鄉矛盾逐步解決，城鄉差別逐步縮小，人居環境得到有效改善，最終實現城鄉經濟社會的可持續發展。

3 城鄉規劃一體化現狀

目前，城鄉規劃一體化的過程中在宏觀上主要存在以下五方面問題：

3.1 產業發展不平衡

在城鄉規劃一體化中由于忽略鄉鎮同步推進，而只重視城市產業調整、改善投資環境及相關基礎設施建設，使城鄉經濟和產業結構發展不平衡。

3.2 城鄉規劃布局不合理

因受短期利益驅使，在城鄉規劃中制定的發展計劃不夠長遠。布局空間不夠集中，中心區域功能不強，工業空間、產業及人口等集聚度不高等現象廣泛存在。

3.3 城鄉規劃整體協調不足

城鄉一體化建設涉及城鄉社會經濟發展的各方面，同時還要將各方面進行有機組合以促進其協調發展，各行業、部門、地區之間發展很不平衡，在發展水平、發展速度上還都存在較大差距。

3.4 生產要素的區域流動性也不高

城鄉規劃過程中上至城區、下至鄉村之間還由于發展速度的差異而形成自我封閉的區域單元，盡可能實現自我發展與完善。對于規劃布局不夠集中的產業與人口很難形成集聚與優化組合，還不利于擴大經營規模，成為制約城鄉規劃一體化發展過程中的重要因素。

3.5 城鄉管理體制不健全

除上述幾方面情況外，城鄉管理體制上還存在勞動力就業、土地開發征用、基礎設施建設、醫教衛生及環境等方面問題，有待于進一步健全。

4 城鄉規劃一體化發展的幾點對策

針對城鄉一體化發展過程中出現的不失衡現象，要盡快解決城鄉二元結構這個主要矛盾。在依靠中央向“三農”傾斜政策的同時，還要靠城鄉直接互動，從戰略上逐步實現以城市支持農村、工業反哺農業的轉變。在實現這個轉變的過程中，現行城鄉分割的體制是一個最大障礙。因此要從體制上將城鄉分割的管理體制打破，構建城鄉統籌的新型管理體制。

4.1 構建城鄉一體的規劃體制

將目前城鄉規劃分立的局面統籌為城鄉統一規劃，結合城鄉規劃建設中的土地利用、城鎮建設、工業園區建設、道路建設、生態環境建設等方面統一進行規劃布局，以促進城鄉一體化發展。

4.2 構建城鄉一體的管理體制

將政府有關部門對城市或城鄉分割管理的公共服務職能與經濟管理職能統一向農村進行延伸進行管理，以構建城鄉一體的新型行政管理模式，以推進城鄉一體化的進程。

4.3 構建城鄉一體的土地制度

對于農村土地承包經營權，要遵循“依法、自愿、有償”原則支持鼓勵農民通過入股、出租、質押、置換等多種方式進行高效流轉，促進農業適度規模經營的健康發展。農民對于土地承包的各項權利要依法進行保障，對現有征地制度進行改革，征地程序進行完善，使農民及時得到合理的補償。在土地補償安置上要采取多種方法，對被征土地的農民社會保障與就業進行合理解決，避免出現矛盾。在城市發展過程中使土地開發制度逐步完善，適度開發土地。

4.4 構建城鄉一體的勞動力市場體制

城鄉勞動力就業制度要逐步改革深化，采取勞動力市場就業的公平統一，針對農民就業的不合理限制、歧視性政策以及亂收費要盡快進行清理解決，為勞動力市場中的農村勞動力提高保障，以加快農村富余勞動力向城市的轉移。農民就業的服務體系要逐步健全，構建適合農民就業實際的社保體系，提高對農民就業應享有合法權益的必要保護。

4.5 構建城鄉基礎設施一體體制

推進城鄉公路建設，建立城鄉一體的公路交通體系。推進水利體制改革，構建城鄉一體的水資源管理體系。結合供水、防洪實際需要，建設城鄉統籌的水生態環境保障體系。以江河防洪、微水節灌工程及人畜飲水工程建設為重點。推進城鄉電網改造升級，構建城鄉一體的電網輸送體系。最終形成城鄉基礎設施一體的管理體制，使城鄉實現統籌發展。

4.6 構建城鄉一體的社會保障體制

基于養老、醫療及最低生活保障等相關保險為主要內容構建適宜農村實際的社會保障制度，逐步與城市社會保障制度實現接軌，形成城鄉一體的社會保障體制。

5 結束語

綜上所述，在城市化過程中要逐步構建城鄉一體的戶籍體制、財稅體制、產業布局體制及生態環境體制等的一系列相關制度的改革。

在城鄉一體化規劃發展過程中面臨問題盡管不少，但機遇與挑戰并存，在城市化進程中，要以城市反哺農村，工業支持農業為重點，實現城鄉統籌規劃發展，為實現城鄉規劃一體化的可持續發展不斷努力。

參考文獻

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作者簡介：張立梅，女，本科，現就職于黑龍江省海倫市城鄉規劃管理局。