規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀問題及建議對(duì)策

摘 要：隨著人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增強(qiáng)，使得自然環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，造成了大面積的生態(tài)破壞、環(huán)境污染，嚴(yán)重影響到人們的生活以及社會(huì)的發(fā)展。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的引入，能很好地在規(guī)劃層次上，對(duì)人類發(fā)展與自然環(huán)境之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而從根本上減少各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響。本文從規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)涵出發(fā)，對(duì)我國規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)在進(jìn)行了分析，并提出了一些具有針對(duì)性的、可行性的建議。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；問題；建議

1 前言

面對(duì)日益加重的環(huán)境問題，引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有重大意義。我國為了預(yù)防在實(shí)施、規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的過程中對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在2003年正式開始實(shí)施環(huán)評(píng)法（《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》），環(huán)評(píng)法的頒布與實(shí)施，對(duì)于我國的可持續(xù)發(fā)展有著重要的促進(jìn)作用。在環(huán)評(píng)法中明確指出了應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

2 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)概論

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱為規(guī)劃環(huán)評(píng)），是指在規(guī)劃時(shí)期，評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、分析在實(shí)施項(xiàng)目規(guī)劃后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，同時(shí)提出降低、預(yù)防負(fù)面影響的有效措施及對(duì)策。在環(huán)評(píng)法頒布以前，我國僅有針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不包含環(huán)境造成重大影響的規(guī)劃。雖然在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響審批中有“符合規(guī)劃”原則的規(guī)定，但實(shí)際上并沒有對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格的論證。其實(shí)，比起具體的建設(shè)項(xiàng)目，相關(guān)部門及政府在資源開發(fā)、區(qū)域開發(fā)以及有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的規(guī)劃，對(duì)環(huán)境造成影響更深遠(yuǎn)、更持久，影響范圍也更加廣泛。所以，實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)是從根本上對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，它的實(shí)施具有重大意義。

3 我國規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)狀分析

與項(xiàng)目環(huán)評(píng)所不同的是，規(guī)劃環(huán)評(píng)具有高水平性、大范圍性的特點(diǎn)，這也使其能夠?qū)^(qū)域性的、長期的環(huán)境問題進(jìn)行很好的解決。它能夠?qū)Υ罅宽?xiàng)目環(huán)評(píng)的積累進(jìn)行分析，解決項(xiàng)目環(huán)評(píng)無法解決的沖突。盡早在決策過程中引入環(huán)保思想，是實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)的初衷，讓決策者在決策過程中，對(duì)社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、環(huán)境因素一視同仁，讓環(huán)境問題得到應(yīng)有的重視，讓規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展要求相一致。雖然當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評(píng)得到了一定的重視，國家也在積極地推廣、實(shí)行，但是要讓規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用得到充分的發(fā)揮，還是面臨著不少的問題。

3.1 缺乏有效的制約機(jī)制

由于規(guī)劃具有一定的立法性質(zhì)，要讓監(jiān)督權(quán)力不大的環(huán)保部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，就會(huì)很吃力。政府以及相關(guān)部門是規(guī)劃環(huán)評(píng)的監(jiān)督對(duì)象，在當(dāng)前的監(jiān)督體系下，難以對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。首先，規(guī)劃環(huán)評(píng)是一個(gè)長期的過程，而部分地方政府往往只看重短期政績，在這一點(diǎn)上二者是相背離的；其次，對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)來說，在環(huán)評(píng)法中明確指出了環(huán)保部門擁有的是審查權(quán)，而不是審批權(quán)，其法律效力、約束力與審批權(quán)相差甚遠(yuǎn)，法律強(qiáng)制力也明顯薄弱；最后，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作是由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行承擔(dān)的，是由環(huán)保部門單獨(dú)或與其他部門共同召集專家進(jìn)行審查，然后提出意見，專家意見僅作參考依據(jù)，是否采納意見、審批是否通過最終還是由法定規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)來決定的。

3.2 規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃方案脫節(jié)

規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)規(guī)劃結(jié)果的評(píng)估，其工作思路是“結(jié)論控制”，它處于決策鏈的最末端，因此要求評(píng)價(jià)的對(duì)象要具有一定的穩(wěn)定性。但是在實(shí)際中，規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、變化的過程，因此規(guī)劃環(huán)評(píng)單位與規(guī)劃編制單位難以較好地融合在一起，具體表現(xiàn)為規(guī)劃的調(diào)整部分不能及時(shí)反饋給評(píng)價(jià)，同時(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果也不能及時(shí)地傳達(dá)到規(guī)劃中，從而造成規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃方案的脫節(jié)，難以充分發(fā)揮出規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用。與此同時(shí)，為了適應(yīng)規(guī)劃的不穩(wěn)定性，規(guī)劃環(huán)評(píng)單位就需要實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，這就給評(píng)價(jià)單位增加了巨大的工作量，進(jìn)而會(huì)在無形中降低規(guī)劃環(huán)評(píng)的整體質(zhì)量。

3.3 缺乏成熟的規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)

當(dāng)前的規(guī)劃環(huán)評(píng)方法、技術(shù)大多都參照、借鑒項(xiàng)目環(huán)評(píng)的方法，如網(wǎng)絡(luò)法、情景分析法、矩陣法等。這些方法普遍具有不確定、不詳細(xì)的缺點(diǎn)，規(guī)劃環(huán)評(píng)目前還停留在項(xiàng)目環(huán)評(píng)的層次，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象缺乏定量分析，并難以將環(huán)評(píng)結(jié)果體現(xiàn)在決策中。有缺陷的評(píng)價(jià)方法必然會(huì)影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，從而致使預(yù)測(cè)結(jié)果不準(zhǔn)確，在制定減緩措施時(shí)過于粗略，削弱了評(píng)價(jià)結(jié)論的說服力。由此看來，探索制定出一種可操作性強(qiáng)的、綜合的、合理的評(píng)價(jià)方法，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)來說是非常必要的。

4 關(guān)于完善規(guī)劃環(huán)評(píng)的建議

4.1 構(gòu)建合理的規(guī)劃環(huán)評(píng)的組織機(jī)構(gòu)

由于缺乏有效機(jī)制對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)主體進(jìn)行制約，所以要對(duì)組織機(jī)構(gòu)加以完善，筆者建議成立環(huán)境影響評(píng)審委員會(huì)，該委員會(huì)直接由各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，賦予委員會(huì)環(huán)評(píng)審批權(quán)，讓審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、科學(xué)性、權(quán)威性得到有效保障，在審批過程中免受行政干預(yù)。另外，還要對(duì)制約機(jī)制加以強(qiáng)化，讓規(guī)劃環(huán)評(píng)的各方主體明確其自身的權(quán)利與責(zé)任，從而保證規(guī)劃環(huán)評(píng)的公正性、客觀性。

4.2 變換工作思路

由于規(guī)劃具有復(fù)雜性，所以決定了與之對(duì)應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)必須是靈活的，重視規(guī)劃環(huán)評(píng)編制與規(guī)劃編制之間的關(guān)系，制定出科學(xué)合理的規(guī)劃環(huán)評(píng)要求。先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象為軟性、宏觀的規(guī)劃時(shí)，要結(jié)合規(guī)劃的編制程序，加強(qiáng)對(duì)管理程序的控制，選擇適合的技術(shù)方法。該工作思路就是——過程控制法，過程合理性是該方法的核心。

4.3 建立完善的環(huán)評(píng)技術(shù)體系

要做好規(guī)劃環(huán)評(píng)，必須依賴科學(xué)的環(huán)評(píng)技術(shù)，因此，必須要切實(shí)加強(qiáng)個(gè)人和單位的能力建設(shè)，建立一套科學(xué)、合理、完善的環(huán)評(píng)技術(shù)體系，為規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的順利開展提供有力的技術(shù)支撐。首先，要盡快制定出規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范以及技術(shù)指導(dǎo)，特別規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)基本規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)體系的建立；其次，開展各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓環(huán)評(píng)工作者及管理者通過培訓(xùn)提升其自身的業(yè)務(wù)水平；最后，通過前瞻性技術(shù)以及理論研究活動(dòng)的開展，集中突破環(huán)評(píng)技術(shù)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

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