蔬菜價格調控：國內實踐與國際經驗

摘 要去年年底至今年年初，我國蔬菜價格再次大幅上漲，全國蔬菜價格環比上漲17.5%，個別省份接近40%。事實上，近年來我國蔬菜價格頻繁大幅波動，嚴重損害了相關生產者和消費者的利益。“菜價過高消費不起”和“菜價過低爛在地里”的現象常常交替出現，造成資源錯配和極大浪費，形成社會總福利的凈損失。文章通過對我國中央政府和地方政府出臺的相關政策進行系統梳理和總結，同時借鑒相關國際做法，力求歸納出降低蔬菜價格非理性大幅波動、保障各方利益的經驗和啟示。

關鍵詞蔬菜價格；國內實踐；國際經驗

中圖分類號F304；F714.1 文獻標識碼A 文章編號1673-0461（2013）10-0063-05

一、國內蔬菜價格調控的主要政策措施

（一）中央政府關于蔬菜價格調控的政策

1. 開展“菜籃子”工程

改革開放以來，蔬菜是我國購銷管理體制放開最早的農產品。國家對蔬菜產業發展實行的最重要政策就是“菜籃子”工程。該政策從1988年實施以來已有20多年的歷史，從其目標的角度，可將“菜籃子”工程劃分為四個階段。第一階段是從1988年農業部提出建設“菜籃子”工程到1994年，這一階段的主要目標是緩解我國副食品供應偏緊的矛盾，保證居民一年四季都有新鮮蔬菜吃。通過幾年的建設，“菜籃子”產品持續快速增長，從根本上扭轉了我國副食品供應長期短缺的局面，“菜籃子”中許多產品的人均占有量達到或超過世界人均水平。第二階段是從1995年開始實施新一輪“菜籃子”工程到1999年，這一階段的目標是加大基地建設，向區域化、規模化、設施化和高檔化發展，建立健全菜籃子產品市場流通體系。到1999年，我國“菜籃子”供求形勢已經從長期短缺轉變為供求基本平衡、豐年有余。第三階段是從2000年召開全國十大城市菜籃子產銷體制改革經驗交流會到2009年，這一階段的主要目標是以優化結構、提高“菜籃子”產品質量和增加農民收入為中心，以深化改革、擴大開放和加快推進農業現代化為動力，實現“菜籃子”工程與生態環境協調發展，努力提高城鄉居民的生活質量。第四階段是從2010年國務院出臺《關于統籌推進新一輪“菜籃子”工程建設的意見》至今，提出了新的目標：通過5年左右的努力，實現生產布局合理、總量滿足需求、品種更加豐富、季節供應均衡；直轄市、省會城市、計劃單列市等大城市“菜籃子”產品的自給水平保持穩定并逐步提高；農區“菜籃子”生產基地建設得到加強，流通條件進一步改善；產區和銷區的利益聯結機制基本建立，現代流通體系基本形成；“菜籃子”產品基本實現可追溯，質量安全水平顯著提高；市長負責制進一步落實，供應保障、應急調控、質量監管能力明顯增強。

2. 制定產業發展規劃

2011年12月，國家發展改革委、農業部會同商務部、水利部、財政部、國土資源部、統計局等部門聯合編制的《全國蔬菜產業發展規劃（2011-2020年）》（以下簡稱《規劃》）印發各地執行。

《規劃》提出，蔬菜產業發展的總體要求是加快轉變蔬菜產業發展方式，著力完善城市郊區與優勢產區基地布局，著力加強蔬菜基地基礎設施建設，著力加強市場流通體系建設和質量安全體系建設，不斷提高蔬菜生產經營的專業化、規模化、標準化、集約化和信息化水平，努力構建生產穩定發展、產銷銜接順暢、質量安全可靠、市場波動可控的現代蔬菜產業體系。要按照提高大城市蔬菜自給能力與全國蔬菜均衡供應能力相結合的原則進行統籌，以提高全國蔬菜均衡供應能力。

3. 下發通知和指導意見

（1）下發《關于進一步促進蔬菜生產 保障市場供應和價格基本穩定的通知》。2010年8月，針對近年來部分大城市蔬菜自給率過低、蔬菜價格大起大落、農民“賣菜難”和居民“買菜貴”并存等日益突出的問題，國務院向各省、自治區、直轄市人民政府和國務院各部委下發通知，提出了七大應對措施。

一是切實強化“菜籃子”市長負責制。要穩定和提高大城市蔬菜自給能力，加強城市蔬菜批發和零售市場的建設、服務與管理，強化城市蔬菜供給應急能力建設。二是加強蔬菜重點生產基地建設。進一步加大對重點蔬菜生產基地建設的支持力度，改善菜田基礎設施條件，配套建設蔬菜產后預冷處理設施等，提高蔬菜生產水平和重要時節的應急供應能力。三是改善蔬菜流通設施條件。加快推進農產品冷鏈物流發展，安排專項資金加強產地蔬菜預冷設施、批發市場冷藏設施、大城市蔬菜低溫配送中心建設，推廣節能環保的冷鏈運輸車輛及相關配套設備。四是完善“綠色通道”政策。省級人民政府要進一步落實和完善鮮活農產品運輸“綠色通道”政策，在全國范圍內對整車合法裝載運輸鮮活農產品的車輛免收車輛通行費。五是提高蔬菜產銷的組織化程度。要進一步加強工作指導，加大支持力度，扶持蔬菜生產合作社的發展，提高蔬菜生產的組織化程度。六是強化蔬菜信息體系建設。發展改革委、農業部、商務部要根據部門職責分工，協調配合，抓緊研究建立覆蓋主要蔬菜品種的生產、流通、消費各個環節的信息監測、預警和發布制度。七是統籌抓好當前“菜籃子”產品生產供應。地方各級人民政府、各有關部門要積極采取措施，認真做好蔬菜恢復生產和市場供應工作，確保價格基本穩定。

（2）提出《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》。為加強鮮活農產品流通體系建設，建立平穩產銷運行、保障市場供應的長效機制，減少價格大幅波動，切實維護生產者和消費者利益，2011年12月13日，國務院辦公廳印發《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確了主要目標、重點任務和保障措施。

《意見》提出，要以加強產銷銜接為重點，加強鮮活農產品流通基礎設施建設，創新鮮活農產品流通模式，提高流通組織化程度，完善流通鏈條和市場布局，進一步減少流通環節，降低流通成本，建立完善高效、暢通、安全、有序的鮮活農產品流通體系，保障鮮活農產品市場供應和價格穩定為主要目標。

（二）地方性蔬菜價格調控政策

1. 建立農民專業合作社聯合社

福建省三明市于2011年1月建立了全省首家農業專業合作社聯合社——永安供銷燕農蔬菜聯合社。目前聯合社共有永安永豐蔬菜農民專業合作社、槐南盛發果蔬農民專業合作社等12家成員單位，社員596人，蔬菜基地面積4 200畝。該聯合社一方面組織全市范圍內蔬菜的規模種植，并組織成員開展蔬菜標準化生產；另一方面統一注冊商標、產品包裝和市場營銷；此外，還統一建立信息平臺，加強對外交流、對接和聯系，極大增強了社員抵御蔬菜價格大幅波動的能力。

河北省饒陽縣于2011年2月成立了河北省第一家縣級蔬菜行業發展聯合總社。作為蔬菜大縣，自2007年第一家果蔬專業合作社成立以來，目前該縣已注冊成立蔬菜專業合作社168個，入社菜農20 189人，覆蓋面積82 400畝。合作社不僅發揮著穩定原料供應、控制產品質量、降低生產成本的作用，而且在品牌打造、擴大市場份額等方面也功不可沒，但規模偏小、議價能力低、抗風險能力差，也是不爭的事實。在這個背景下，饒陽蔬菜行業發展聯合總社成立了，將相同地域、相似品牌的合作社聯合起來，組成產銷一體化、同步化的合作聯社，“抱團”聯合闖市場，增強風險抵抗力，提升產銷水平。

2. 建立農超對接模式

天津市近年來大力支持超市企業加強生產基地建設，發展“超市+基地”的生鮮直采經營模式。目前已組建了16個農超對接蔬菜基地，超市蔬菜直采供應量達到50%以上，部分超市企業還在蔬菜主產區縣建立生鮮配送中心，建設蔬菜分揀加工車間，購置冷藏保鮮、食品安全檢測設備及生鮮配送車輛，保障超市蔬菜供應品質。全市農超對接超市網點近800個，形成較為完善的農超對接銷售網絡。

2010年，家樂福在上海率先推出“農民直銷日”活動，讓農民能夠直接面對消費者，及時獲得市場動態，了解消費者需求，并為消費者提供新鮮價優的產品。2010年12月底，上海家樂福店率先在全國范圍內提前實現了“農超對接”產品超過50%的目標。其中與上海本地蔬菜合作社26家進行了農超對接。此外，全國還有近100家農民專業合作社同上海家樂福合作，最遠的來自新疆、海南等。上海市家樂福通過農超對接，既讓當地菜農穩定價格、安心生產，又向消費者提供了新鮮、優質的蔬菜，且價格普遍低于市面價格15%～20%。

3. 建立蔬菜直供直銷模式

蔬菜直供直銷模式，是指政府為解決“菜籃子”問題所倡導的消除社區蔬菜供應網點空白、發展蔬菜批發零售直銷對接的新模式。為更好地解決農民賣菜難、居民買菜貴問題，2011年8月起商務部開展了蔬菜直供直銷試點。截至目前，全國已有北京、上海、天津、重慶、西安、烏魯木齊等40多個大中城市開展蔬菜直供直銷。由農民合作組織從定點基地采購蔬菜，每周六、日早晨用廂式貨車送至社區銷售，社區免費提供場地，免收攤位費、管理費等，從而以新鮮的蔬菜、實惠的價格、便利的消費和周到的服務，深受社區居民歡迎。

4. 提高蔬菜的生產能力和城市的自給率

農業部部長韓長賦在2011年的全國農業廳局長座談會上指出，要穩定提高大中城市蔬菜自給能力，大中城市要貫徹“就近供應為主，優勢區域調節”的方針，實施菜地最低保有量制度及占補平衡和補償機制，重點發展設施栽培，穩定提高蔬菜自給能力和應急保障能力。

2010年10月，北京市以提高蔬菜自給率、控制率、合格率和應急保障能力來調控蔬菜價格的思路，開始建立菜田最低保有量制度。該制度目標是到2015年，北京市將新增菜田10萬畝，總量達到70萬畝；同時新增緊密型區域合作菜田20萬畝，總量達到80萬畝。屆時，北京市蔬菜自給率將由目前的年均28%提高到35%。

2010年2月，江西省政府發布了《貫徹國務院關于進一步促進蔬菜生產保障市場供應和價格基本穩定的意見》，提出了城市蔬菜自給水平保持穩定并逐步提高，價格基本穩定；蔬菜生產基地建設得到加強，流通條件進一步改善的目標。明確提出要提高蔬菜的生產能力和城市的自給率。

5. 建立蔬菜價格保險制度

2008年，為了防范當年南方特大雪災后，蔬菜集中補種帶來的市場價格風險，上海市建立蔬菜價格保險制度，該政策性保險主要有蔬菜種植保險、蔬菜制種保險、設施大棚保險、蔬菜價格保險等四大類條款。2011年，該市蔬菜價格保險面積20.3萬畝，占蔬菜生產面積的3/4，保險賠償面積14萬畝，賠款超過1 200萬元，受益農戶2萬余戶次、合作社1 200余社次。

6. 保障市場供應能力建設

2012年5月，針對蔬菜價格出現的較大波動，廣東省物價局下發《關于充分發揮“三項建設”作用努力保持蔬菜市場價格基本穩定的緊急通知》，要求各地進一步加大蔬菜大棚、冷鏈設施和平價商店等“三項建設”工作力度。要按照“先控后補”原則，組織當地平價商店銷售平價蔬菜，穩定蔬菜市場價格。要運用價格調節基金支持蔬菜大棚建設、扶持蔬菜生產，價格調節基金用于扶持蔬菜生產流通的比例原則上不得低于基金總額的1/3。

2010年，為認真貫徹落實《國務院關于進一步促進蔬菜生產保障市場供應和價格基本穩定的通知》精神，甘肅省政府下發了《關于進一步促進蔬菜生產保障市場供應和價格基本穩定的通知》。《通知》強調，要加強蔬菜生產基地建設，改善蔬菜運輸和貯藏設施，加快蔬菜流通基礎設施建設，強化蔬菜產銷對接，提高組織化程度，加強蔬菜信息體系建設等措施。

二、一些國家調控蔬菜價格的經驗做法

（一）美國：降低物流成本

在美國，菜比肉貴是一種常態，其最便宜的雞肉，價格有時可以低于1美元一磅，一棵大白菜則折合人民幣要50元左右。因為美國肉類食品生產規模大，生產成本較低。而蔬菜恰好相反，再加上不易儲存，價格反而較高。所以美國在降低農產品價格方面的優勢就在物流渠道上得以體現。

“農超對接”是國外普遍采用的一種農產品生產銷售模式。它是指農業生產基地與超市簽訂定向供應協議，直接向超市供應農產品，目的就是要減少流通環節，發展農業生產。目前，亞太地區農產品經超市銷售的比重達70%以上，美國達80%，而我國僅為15%左右。

在美國，現代化物流體系十分完備，蔬菜從生產、供貨到銷售，已經形成了大規模、系統性的供應鏈，這是美國菜價相對穩定的重要因素。

（二）日本：建立穩定基金

20世紀50年代后期，伴隨著日本經濟的復蘇，蔬菜價格大幅波動。地方政府較中央政府更早認識到穩定蔬菜價格的重要性，開始頒布地方性蔬菜價格穩定法，但地方性法規和個別的蔬菜補貼制度難以穩定全國性蔬菜漲跌。1966年，日本中央政府制訂了《蔬菜生產銷售穩定法》，成立了銷售者的自助組織——“蔬菜生產銷售穩定資金協會”。1971年，日本對《蔬菜生產銷售穩定法》進行修訂，并為直接處理短期供需不平衡問題成立了“財團法人蔬菜價格穩定基金會”。

穩定基金制度也稱價格風險基金制，調控對象是14種重要調控蔬菜（卷心菜、黃瓜、芋頭、蘿卜、西紅柿、茄子、胡蘿卜、蔥、白菜、青椒、萵苣、洋蔥、土豆和菠菜等）和34種一般調控蔬菜。蔬菜穩定基金制度與日本政府每年下達的蔬菜產銷計劃相配套，與相關法律制度共同構成了日本對蔬菜產品進行宏觀管理的手段。當市場價格低于規定水準，其差價額的大部分由國家、地區政府、生產者等聯合籌集的基金補助給生產者，其余差價額由生產者自負風險。當市價暴漲時，生產者團體組織貨源按全國指導價提前上市供貨平抑物價，基金用來扶助生產者栽培種子、育苗、吞吐儲備等。包括季節性差異在內，日本蔬菜價格上下波動幅度基本穩定在50%之內。

（三）新西蘭：廣泛運用先進技術

新西蘭在蔬菜生產、流通和儲存等方面都非常重視技術應用，在將損耗降至最底和將保質期延至最長的基礎上，保證蔬菜準時有效供應，從而減少蔬菜價格的波動。

生產方面，蔬菜育苗采用具有節約種子、機械化程度高、種苗質量好、病蟲害少、適于長途運輸等優點的穴盤育苗技術。流通和儲存方面，新西蘭已進入了智能化低溫氣調貯藏階段，在對蔬菜運銷全程中跟蹤測試、模擬研究和技術經濟分析的基礎上，對不同蔬菜品種確定了最完備的冷鏈儲運系統和最佳的低溫氣調貯藏技術，從而有效地減少產品的呼吸消耗，抑制乙烯的合成與累積，延緩品質下降，尤其是呼吸躍變型果實的衰老軟化①。為此，出口蔬菜等園藝產品采收后都要及時進行預冷、冷藏或低溫氣調貯藏。

三、相關經驗及啟示

（一）我國現有政策的不足之處

近年來，隨著蔬菜價格大幅波動造成的影響不斷擴大，中央政府在“菜籃子”工程的基礎上又出臺了多項全國性政策，通過采取政策組合拳的方式，強化蔬菜市場調控，取得了一定成效。各地方政府在蔬菜價格調控過程中也先后出臺了一系列政策，雖然側重各不相同，但均一致避免政府直接行政干預菜價，并在實踐中取得了一定成效，同時獲得了許多寶貴的經驗。但從目前各項政策的實施情況看，現有應對菜價波動的政策還存在需要改進和完善的地方。

1. 調控的蔬菜品種過多，政府調控工作壓力過大

目前，我國培育的蔬菜品種超過1 000種，常見的也有幾十種，而南北各具特色的蔬菜相互流通，日常生活中，各地蔬菜供求難免短期出現失衡，經常是此菜漲完彼菜漲。無論是大路菜還是特色菜，一旦價格出現大起大落，政府就會比較緊張，疲于應付，往往是出于被動調控，調控工作壓力較大。

2. 全國蔬菜產銷布局仍需完善

目前，我國蔬菜批發市場已有2 000余家，但像壽光那樣規模的市場并不多，且普遍存在現代化水平低、設施薄弱簡陋、配套設備不夠完善等問題。目前，全國六大區市場分布不均衡，各區市場建設盲目性較大，且現有市場做強做大的不多，政府調控的抓手不強，降低了政府對蔬菜市場的調控力。

3. 關注短期菜價波動的政策多，進行長效調控的政策少

菜價本身是隨行就市，波動是正常的，且價格水平有一定上漲也是合理的。但在實踐中，政府往往更關注菜價上漲對百姓的壓力，卻忽略了后期菜價下跌對菜農的影響，同時采取的措施也更多地考慮當前而忽略未來長期情況，許多措施出于被動調控，主動調控菜價的長效機制不足。

4. 市場信息和預期引導不足

目前，眾多部門都在建立信息服務平臺，但真正發揮實效的不多。數據不全面不完善，且時效性差，對蔬菜種植的指導意義不大，同時，一些地方部門的數據還存在沖擊的問題。這無疑會導致許多菜農缺乏信息引導，盲目種植且種植品種傳統、單一，生產與營銷憑感覺、憑經驗。同時，政府缺乏對預期的正確引導，導致菜價上漲（下跌）時讓居民有進一步上漲（下跌）的預期，主流媒體對輿論也缺乏主動引導，一些錯誤輿論常影響市場。

（二）國外成功經驗的共同所在

從國際經驗看，許多國家已建立了較為完善的蔬菜價格調控機制，并且取得了較好的效果。雖然各國具體的政策和措施有所不同，但其調控的核心思路有兩大共同之處。

1. 避免政府直接干預

許多國家常采取財政補貼和金融杠桿等方式糾正市場偏差，進行間接調控，避免直接的價格干預。

2. 注重蔬菜穩定供給

由于一定時期一定區域內，蔬菜需求量相對較為穩定，因此，穩定的供給是避免蔬菜價格大幅波動的關鍵所在。穩定的供給則來源于穩定的生產、運輸和儲存。

（三）相關啟示

1. 明確一個原則

近年來，蔬菜價格頻繁大幅波動既與其自身特點有關，又與當前新的生產、流通、消費方式等密切相關，對其進行調控需從總體把握，多管齊下。在實踐過程中，應本著盡量減少政府直接干預蔬菜價格的原則，以穩定蔬菜供求關系為主線，建立蔬菜價格間接調控為主的機制。

2. 協調兩級政府

近年來，隨著生產和流通半徑的擴大，蔬菜價格的波動已成為全國性的問題，不是一個地區一個部門能夠控制解決的。需要中央政府和地方政府共同努力，明晰各自權責，發揮各自優勢，使長期政策和短期措施有機結合。

3. 提高三個能力

未來，在以穩定蔬菜供求關系為主線、以“長期和短期均衡、總體和局部均衡”為目標的調控過程中，中央政府和地方政府都需以提蔬菜生產能力、運輸能力和存儲能力為抓手。通過提高這三個能力，確保蔬菜市場的供求長期均衡，進而有效控制蔬菜價格非理性的大幅波動，確保生產者和消費者的長期利益。