多元主義視角下的新公共管理與治理理論

摘要：自上世紀80年代以來，政府在職能領域權力比重日漸增大，相反卻在滿足日益增長的公民需要方面的捉襟見肘，政府權限改革與還政于社會的呼聲推動了“新公共管理”運動的發展。而自20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家在傳統“治理”之上賦予其新含義，在涵蓋其舊有政治學傳統意義外，也將治理的觸角深入到社會經濟領域當中，從而形成“治理理論”。而審視新公共管理理論和治理理論，就會發現其內在聯系的互通性：二者雖有差別，但它們都是由作為底色的更深的一般性理論來支撐的。這個理論就是多元主義。

關鍵詞：新公共管理；治理理論；多元主義

一、新公共管理理論

“新公共管理”以英、美為中心，再發展到新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家，是一種國際性思潮。新公共管理運動的興起標志著著公共部門管理更值得一提的是是政府管理研究領域范式的轉變。舉例說明：歐文·E·休斯在《公共行政與管理》中表示：自上世紀80年代中期以來，發達國家的公共部門管理機制已經生變，傳統公共行政管理的那種刻板僵化、層級官僚體制形式正在逐步向一種以市場為基礎的較為靈活的新公共管理形式轉變。新公共管理形式并不局限于管理方式的微小變化，而是政府職能、政府與公民社會關系等多重性質的深刻變化。傳統的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。

對于新公共管理理論，還有一些叫法來指代，比如“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政學”、“后官僚制模式”、“企業化政府理論”等[1]。盡管叫法不同，但它們都意在描述一種共通的現象，即在理論和現實層面從傳統的公共行政理論轉變為新公共管理理論，這被廣泛視為政府管理研究領域的范式轉移。

公共行政學理論是傳統的范式，它的理論來源于西方工業社會的政府管理實踐。但是，伴隨著西方社會模式由工業型社會向后工業和信息型社會的過渡，傳統的公共行政理論就愈發無法與之協調。在當今，公共行政的理論框架和實踐效果，在兩方面都備受人們爭議和懷疑。首先，官僚制作為公共行政學的經驗基礎，已被廣泛證明為一種過時僵化和效率缺乏的政府行政體制。在上世紀50、60年代的工商管理活動中，就初次打破了這種等級明確、集權明顯、控制嚴密的官僚組織模式。在之后的70、80年代，公共部門的管理活動進一步瓦解了官僚制體系，對新的組織模式的需求愈發強烈，最終便產生了參與型組織、學習型組織、自主型組織等各種獨立機構。其次，作為公共服務的惟一提供者，政府官僚部門的壟斷地位備受爭議。大量的私人部門被開發出來，由此更新了管理方法和技術，這些新的管理技術又被應用于公共部門中。政府通過補貼、規劃、委托和承包等各種形式購買公共服務，而私人企業和非政府組織參與承接公共服務的提供；不同的私人部門也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭；市場機制在公共部門中發揮著愈發重要的作用。再次，政治與行政二分法早就被學界證偽了，政策的制定與政策的執行是沒有辦法在實際操作中一分為二的[2]。

二、治理理論

傳統的行政管理是施行統治式行政模式，政府集中了大部分的社會權力，因此社會公共物品供給的責任也落在了政府肩上，最終形成了大政府和小社會的局面。在福利主義風靡全球的上世紀，政府廣泛滲透和下沉至社會基層，最終釀成政府失靈，引發出一系列惡果，比如公共政策失靈、公共物品低效的供給、公權力膨脹、尋租貪腐。這些都流失掉了政府統治的合法性，從而引發了政府合法性危機。

在傳統意義上，學界常認為政府和市場是互補的，二者都可以彌補雙方的不足和缺陷。但是事實上，“政府失靈”的出現讓人們知道這種美好的設想終究只是設想。當政府出現失靈的時候，市場也并不能行亡羊補牢之事，因為人們發現“市場失靈”尚在“政府失靈”之前。正是鑒于國家和市場的同時失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家協調的失敗。”[3]治理理論，就是人們為了解決政府和市場危機的第三種公關機制。它的出現，為政府緩解并重新獲得合法性帶來了希望。

在分析政治過程中已經開始廣泛的采用“治理”這個概念。1989年世界銀行在描述非洲各國政治當時的情形時，首次使用了“治理危機”這個詞。之后，大量的關于治理的概念解讀不絕于耳，而在各種定義中，全球治理委員會的定義最具有權威性。該委員會于1995年發表了一份研究報告，題為《我們的全球之家》，其中對“治理”進行了準確的描述：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有如下特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

自上世紀70年代開始，民眾在政治上的公共需求不斷躍升，要求政府具備更強的治理能力。但是，政府的治理能力卻在不斷呼聲中逐年下降，政府對社會的全面干預造成社會資源分配愈發不平等。最后的結果就是，一方面，民眾既要求政府深化對各種社會事務的解決，另一方面民眾又不愿意政府的公權力膨脹干涉個人權利，要求改變政府職能和治理方式。所以，在深受自由主義影響的公共選擇學派的學術化浪潮中，在新公共管理運動逐步深入實踐的背景下，出現了一個以契約論為主軸的治理理論。契約觀念和效率觀念成為了治理理論的核心要素。所以，治理理論要求政府不是公共事務的權威主體，而是與其他團體、公民身份平等，大家一起協商合作，共同治理。

三、 多元主義

多元主義認為，在多元化社會中，起決定作用的是社會成員對某些社會價值和規范的共鳴，即所謂“廣泛的社會合意”，而大眾媒介無非是它的反映和表現。

縱觀新公共管理理論和治理理論，不難發現二者之間存在著時代承接和邏輯遞進的關系。新公共管理理論將傳統的政府一元治理主體結構打破，引入不同的社會經濟組織納入管理體系中，但是主要的治理主體仍然是政府本身。而治理理論更進一步，不僅將權力分散，而且讓權威主體也變為非政府和政府組織共享的局面，然后又通過凝聚一個共同的治理目標（共識），來達到社會治理的網絡化和自治化，真正最大限度的滿足和發揚公民自治精神。

而二者相互間的更深的理論底色，莫過于多元主義。多元主義認為主權理論是一種虛構，不符合事實，國家不是唯一具有主權的機構，如果賦予國家至高無上的和獨占的權力，必然產生極權主義，扼殺個人自由，這為新公共管理理論和治理理論的“治權分割”提供了理論合法性。多元主義把現代社會中宗教的、職業的和經濟的社會團體作為個人與國家之間的中介，極力推崇社會團體的作用，維護社會團體的權利，認為這些自愿組成的小規模的社會團體是真實的人類共同體：一方面它們能把分散的個人組織起來，使人們有一種團體感；另一方面，它們地域國家權力的侵犯，保護成員的個人權利，這些都與新公共管理和治理理論中多元主體參與管理治理相輔相成。而最終，國家權力應被分解，轉移給各種社會團體，實現政治權力體系的多元化，已達到公民的自治。（作者單位：四川省社會科學院政治學所）

參考文獻

[1][德]馬克斯·韋伯：經濟與社會（下卷）[M].商務印書館，1997，第296頁.

[2]孫耀君：西方管理學名著提要[M].江西人民出版社，1992，第279頁.

[3]張康之：超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001，第3期.