談新公共管理主義視野下高等教育改革的方向與挑戰(zhàn)

摘要：新公共管理主義思潮對高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值，并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。新公共管理主義理論下的高等教育改革有三個(gè)重要的特點(diǎn)，一是關(guān)注市場，追求效率，認(rèn)為高等教育不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量管理；二是通過體制重組，重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán)，以發(fā)揮最大的潛能，從而達(dá)到最佳的績效；三是通過績效對高等教育機(jī)構(gòu)施加影響，以改善高校的辦學(xué)質(zhì)量。雖然新公共管理主義理論對高等教育的改革與發(fā)展有著重要的積極影響，但與此同時(shí)，我們也要看到它帶來的問題與挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：新公共管理主義；高等教育；質(zhì)量管理

20世紀(jì)90年代以后，學(xué)者們普遍認(rèn)為，高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉(zhuǎn)。近年很多國家在高等教育改革中，往往將私營機(jī)構(gòu)的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中，使得高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作發(fā)生重要變化。

在新管理主義發(fā)展的初期階段，著重于經(jīng)濟(jì)和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場概念，著重于質(zhì)量的持續(xù)改善，以及注意到使用者的期望，這就是現(xiàn)稱的“新公共管理主義”。之所以引發(fā)新管理主義的變革，主要是原有的公共部門的規(guī)模與能力受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出，大而無當(dāng)?shù)墓膊块T消耗了原已稀少的資源。因此，新公共管理主義學(xué)者們提出，應(yīng)該引進(jìn)企業(yè)的管理方法與市場的競爭機(jī)制，例如由中立機(jī)構(gòu)來提供各種服務(wù)與勞務(wù)，代理公共部門的部分功能，改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費(fèi)資源的情況。新公共管理主義思潮對高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值，并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。

一、關(guān)注市場，追求效率的高等教育改革

進(jìn)入21世紀(jì)，全球市場已然不是傳統(tǒng)大工業(yè)生產(chǎn)時(shí)期的市場概念，它更強(qiáng)調(diào)的是高科技、信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，因此它更關(guān)注高校能否培養(yǎng)創(chuàng)新性人才。“通過教育投資，可以造就人才，而人才質(zhì)量是推動科技發(fā)展的重要保障。”不僅發(fā)達(dá)國家，而且發(fā)展中國家為了要應(yīng)對市場化的浪潮，提高科技發(fā)展的水平，都在不斷改革高等教育。

在關(guān)注市場需求的同時(shí)，新管理主義者發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)60至90年代時(shí)期的高校擴(kuò)張帶來了問題。20世紀(jì)60年代，一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響，為滿足教育機(jī)會均等的社會需求，紛紛擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，很多非大學(xué)部門紛紛涌現(xiàn)，以吸納迅速增長的本科生數(shù)量。雖然高等教育規(guī)模擴(kuò)張有其必然性與重要意義，但近年來，出于對效率和效能的關(guān)注，以及對全面、復(fù)合型人才的重視，新公共管理主義者們紛紛對高等教育機(jī)構(gòu)之課程狹窄的問題提出了批評。特別是一味追求規(guī)模的擴(kuò)大效應(yīng)并未帶來高等教育質(zhì)量效益的提升，相反，學(xué)術(shù)競爭力、師資質(zhì)量反而有所下降。為了改變這一局面，新公共管理主義學(xué)者們就提出了不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量的管理思路。

目前高等教育市場化所強(qiáng)調(diào)的是，高等教育主要應(yīng)由市場來調(diào)控，開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革，所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是教育權(quán)威下放，教育系統(tǒng)向下授權(quán)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自主和學(xué)校本位的行政和管理，加強(qiáng)家長的選擇和社會的參與。

二、充分賦權(quán)，追求自主的高等教育改革

新公共管理主義者主張通過體制重組，重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，使科層體制的組織更為扁平化，并且強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán)，以發(fā)揮個(gè)體的最大潛能，從而達(dá)到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學(xué)的自主性，認(rèn)為大學(xué)的思想應(yīng)該是活的思想，創(chuàng)生的思想，開放的思想。“大學(xué)不能遺世獨(dú)立，但卻應(yīng)該有它的獨(dú)立性與自主；大學(xué)不能外在于人群，但卻不能隨外界風(fēng)向或社會風(fēng)尚而盲轉(zhuǎn)、亂轉(zhuǎn)。大學(xué)應(yīng)該是風(fēng)向的定針，有所守，有所執(zhí)著，以燭照社會之方向。”我們同樣也可以從傳統(tǒng)管理主義與新公共管理主義的比較中發(fā)現(xiàn)后者對自主的追求。

新公共管理主義者認(rèn)為，高等教育不僅要傳遞特定的知識內(nèi)容，更要發(fā)展學(xué)生運(yùn)思的品質(zhì)：篩選和提取有用的信息；超越偏見與迷信；批判和獨(dú)立的思考。這就需要充分的賦權(quán)，從而激發(fā)學(xué)生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學(xué)生具有正確的態(tài)度，熟知思考的方法，具有應(yīng)用信息的能力，而不是記住一些事實(shí)，不管這些事實(shí)多么有價(jià)值。”缺乏自主與賦權(quán)精神的大學(xué)，其學(xué)生往往也少有獨(dú)立的思考意識，少有自我明辨的勇氣與意志力，往往聽從于外在的約束與擺布。

三、講求績效、追求卓越的高等教育改革

講求績效是新公共管理主義者非常重視的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。早在1997年，OECD就出版了《追求成果績效管理之作法》報(bào)告，探討各國推動績效管理之經(jīng)驗(yàn)。可見，無論是行政機(jī)構(gòu)還是私人企業(yè)，均將提升行政效率，做好績效管理，列為首要改革目標(biāo)。作為教育機(jī)構(gòu)的大學(xué)，為了實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)，提升效能，落實(shí)績效責(zé)任也成為各國教育改革的重要課題。“追求卓越、提高績效也成為當(dāng)代教育思潮之焦點(diǎn)。”

近來，在歐美各國，已將績效管理列為教育改革的方向。例如，美國在《教育責(zé)任績效法》中明確規(guī)定，通過實(shí)施績效責(zé)任，要求高校堅(jiān)守高的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確保本科生獲得高質(zhì)量的教育。2006年，美國教育部進(jìn)一步公布了“2007 年績效計(jì)劃”，主張以改善高校學(xué)生的成就為目標(biāo)。以弗吉尼亞州為例，研究發(fā)現(xiàn)，某些兩年制學(xué)院的績效甚至高于學(xué)術(shù)型的大學(xué)。

與美國相似，很多歐洲國家，如法國、英國、荷蘭、德國、斯堪的納維亞半島等都采取了績效責(zé)任模式。例如，英國1997年公布教育白皮書《卓越學(xué)校》，強(qiáng)調(diào)教育成就對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重要。 很多國家通過績效對高等教育機(jī)構(gòu)施加影響，以改善高校的辦學(xué)質(zhì)量。績效責(zé)任要求通過建構(gòu)一系列科學(xué)、客觀、公正的評價(jià)指標(biāo)，對高等學(xué)校進(jìn)行評估，根據(jù)高校不同表現(xiàn)予以撥款和獎勵，目的在于提高高等教育的效能。績效機(jī)制在一定程度上能夠提高教學(xué)的效能和學(xué)習(xí)的效果。當(dāng)績效機(jī)制合理化時(shí)，能夠?qū)搪毠ず驮合祵蛹壭纬扇嬗绊憽?/p>

四、新公共管理主義理論視野下高等教育改革的問題與挑戰(zhàn)

新公共管理主義的理論與思潮影響著高等教育改革的方向與進(jìn)程，特別是增強(qiáng)了高校的績效，賦權(quán)增能，從而提升了競爭力與辦學(xué)質(zhì)量。但同時(shí)，我們也要看到新公共管理主義在改革高校的實(shí)踐中存在的突出問題與挑戰(zhàn)。

一方面，過度追求市場化，以用人單位的需求作為高校專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、教學(xué)改革的重要目標(biāo)，這雖然增強(qiáng)了高校的靈活性與適應(yīng)性，但也在一定程度上削弱了大學(xué)本應(yīng)具有的傳承性與經(jīng)典性。“當(dāng)大學(xué)的‘客戶’要求高校必須讓他們更受就業(yè)市場的歡迎時(shí)，或要求大學(xué)的課程更為實(shí)踐取向時(shí)，滿足學(xué)生的需要可能就是件壞事。”市場經(jīng)濟(jì)的呼聲不斷挑戰(zhàn)大學(xué)的“圍墻”，將大學(xué)變成職業(yè)養(yǎng)成所，而非“研究高深學(xué)問之所”。 我們國內(nèi)有少數(shù)的大學(xué)和學(xué)院熱衷于所謂的改革，社會要什么，大學(xué)就給什么；市場要什么，大學(xué)就提供什么，從而將大學(xué)變成各類“職業(yè)養(yǎng)成所”，大學(xué)不知不覺地被社會化、市場化了。

另一方面，追求績效雖能提升高校的辦學(xué)質(zhì)量與效益，改變高校行政手續(xù)繁雜、辦事效率不高的現(xiàn)象，但也有一定的負(fù)面影響，特別是績效評估的指標(biāo)往往依賴于外部標(biāo)準(zhǔn)，從而與高校的“獨(dú)立之精神，自由之思想”有所相違。近年，在知識經(jīng)濟(jì)、市場化的浪潮下，大學(xué)獲得了空前的重視與發(fā)展，很多重點(diǎn)院校都在構(gòu)想世界一流大學(xué)的藍(lán)圖。在大學(xué)繁榮的背后，我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，特別是在追求創(chuàng)新的過程中，人們對大學(xué)應(yīng)有的“保守”品性與精神世界有所淡忘。當(dāng)高校只醉心于成為科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的孵化器時(shí)；當(dāng)高校只追求成為專利技術(shù)的設(shè)計(jì)坊時(shí)；當(dāng)高校只迷戀于擴(kuò)張、做“大”做“強(qiáng)”，加速規(guī)模化效益時(shí)；當(dāng)高校只看重知識的傳授、技能的教學(xué)，以將學(xué)生更好地“推銷”到就業(yè)市場時(shí)，大學(xué)已然離它真正的精神世界越來越遠(yuǎn)。（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

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