我國民辦養老機構發展困境的幾點思考

一、民辦養老機構的研究背景及現實意義

根據國際上公認的人口老齡化社會的標準：一個國家或地區60歲以上老年人口達到人口總數的10%或者65歲以上老年人口占7%以上，即進入老齡化社會。根據《中國老齡事業發展報告（2013）》，到2013年底，我國老年人口數量達到2.02億，占總人口的14.8%。在經濟尚不發達、養老保障體系還未健全的情況下進入老齡化社會，必將給我國的社會發展帶來更多的壓力和挑戰。根據國家統計局發布的《2012年國民經濟和社會發展統計公報》，截至2012年年末，全國共有各類養老服務機構4.2萬個，床位381.0萬張。按照國際標準“平均每千名老人占有養老床位50張”測算，全國老年人共需養老床位800萬張，而目前僅有381.0萬張，床位缺口近420萬張，遠遠不能適應我國養老的發展需要。而公辦養老機構由于資金不足、數量有限等原因，不能在短期內滿足社會強烈的養老需求，在此情況下，需要大力發展民辦養老機構作為其有利補充。

二、 我國民辦養老機構存在問題

（一）融資渠道受阻

目前我國民辦養老機構的資金來源主要是以下幾方面：1、入院老人交納的費用。2、開展以院養院的方式進行創收。3、來自社會各界和慈善機構的捐贈。4、政府補貼。這些資金本就不多，基本用于機構本身運營（如水電氣費、員工工資等）、基礎設施維護費后所剩無幾，在實際運營中收支平衡都很困難。民辦養老機構的融資渠道受阻，究其原因主要由于養老機構的性質所致：根據國家相關規定，私營養老機構只有堅持非營利性質，才能享受相關的優惠政策。而我國有97%民辦養老機構都是在民政部門登記的民辦非企業單位，屬于非營利性組織，不能分紅。機構終止，出資者不得收回前期投入，應移交同類非營利組織或用于公益事業發展。這種對所有權的這種限制是為了保證公共領域的財產能發揮公共服務的作用。但是事實上由于民辦非企業性質的養老機構出資者對其不享有任何財產權利，無法從銀行取得抵押貸款。而不能營利和分紅，經營者的積極性不高，與物權法的相關規定和誰投資誰獲益的基本市場規律矛盾。再者《民辦非企業單位登記管理暫行條例》 明確規定，民辦非企業單位不能設立分支機構，使養老機構品牌無法推廣難以發揮規模經濟效益。

（二）政策扶持難落實

近年來，我國先后出臺了一些政策性文件，以鼓勵和促進老齡產業包括養老機構的發展，例如財政部和國家稅務總局2000年發布《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》中規定對非營利性的老年服務機構，暫免征收企業所得稅。對于企事業單位、社會團體和個人等社會力量的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。但是，對于國家出臺的一些扶持政策，很多地方政府并沒有認真執行。例如2000年由民政部等部門聯合發布的《關于加快實現社會福利社會化的意見》第三條第二款中明確規定“社會福利機構的建設用地，按照法律規定應當采用劃撥方式供地的，要劃撥供地；按照法律規定應當采用有償方式供地的，在地價上要適當給予優惠。”我國政府頒布的《劃撥用地目錄》規定，經民政部門批準興建，為老年人開展養護、托管、康復服務的養老服務機構，如果屬于非營利性質，可通過劃撥方式取得土地使用權。而從實際調查數據來看，盡管絕大多數私營養老機構符合上述標準，但只有21%的機構能夠享受政府劃撥土地的優惠。《意見》第六款規定：“對社會福利機構的用電按當地最優惠價格收費，用水按居民生活用水價格收費”。然而實際中某些地方的水電氣費是按商業標準來收取，并非按居民生活價格收費，占到養老機構總支出的60%左右，為本就入不敷出的民辦養老機構加重經濟負擔，直接影響其服務質量。

（三）機構自身運營不規范

首先，配套設施不完善，缺乏相應的老年醫療服務設施，一些養老機構的娛樂設施和老年人的鍛煉設施也不夠，對老年人的精神需求照顧較少。其次，很多養老院對與老年人簽訂的養老服務協議內容不全面，只強調老年人的義務和機構自身權利與免責條款，對于老年人的權利規定較少，不利于老年人的權益保障。再次，對于養老院的護理人員，很多養老院不與其簽訂勞動合同，護理人員常常因為工作辛苦待遇低而辭職，很多護理人員來自農村并未經過專業護理訓練，不能滿足老年人對專業護理的需求。

三、應對民辦養老機構的困境的對策建議

（一）優化籌資結構，拓展融資渠道。

針對養老服務機構所有權限制，融資渠道有限的問題，通過立法保障私營養老機構與公辦養老機構具有同等的市場主體地位，要認真結合我國國情修改不適應市場經濟規律要求的民辦非企業機構管理法規，鼓勵社會團體和個人投資或集資興建養老服務機構，貫徹實行誰投資誰管理誰受益的原則，形成合理的投資收益機制。在養老服務行業引入市場競爭機制，由政府通過購買服務的方式，統一扶持政策，實行優勝劣汰。鼓勵土地等資源的產權所有人以資源參與入股。從多方面的融資，不只依靠政府的資金、政策，還可進行自助養老，從而降低運營成本，以提高服務質量。

（二）加強政府對民辦養老機構在給予政策上的優惠。

首先通過立法保障民辦養老機構實行與公辦養老機構具有同等的市場主體地位，并享有同等的優惠政策。對已經發布的扶持政策要落實到位。可以通過設立專項貸款為民辦養老機構提供資金支持。政府還應該針對養老對象給予相應的服務費用補貼，比如成都市政府對新建的民辦養老機構按每張床位10000元給予一次性補助。對于利用自有資產改建或擴建的民辦養老機構，每張床位一次性補助5000元。對成都市戶籍入住社會化養老機構，也按每位老年人每月100元標準對養老機構補貼。

（三）構建行業管理體系，提升養老機構的規范化。

首先，各地政府應支持建立非政府性質的行業協會。行業協會可以加強行業的內部協作關系，加強機構與老年團體、家庭以及與社會相關組織和企業的聯系，有助于民辦養老機構對國家的不當干預的自我保護，輔助政府將社會化福利行業化，制定符合客觀實際的自律規則，使民辦養老機構規范服務。其次，規范化管理。建立科學的、量化的護理標準來判定老人需要的護理級別，并且建立起護理項目的記錄制度，使得護理記錄和費用有因可循。再次，完善配套設施，有相應的醫療服務設施，有適應老年人精神需求的文娛、健身設備。最后，提高護理人員隊伍的素質和專業水平，人性化服務。邀請行業或學院專家進行講座和交流，對現有護理人員進行專業培訓，提高現有人員的技能和水平。

（四）加大社會參與度、拓寬服務來源。

首先政府部門鼓勵和引導社會團體、企業、個人等采取合資、民辦公助、公建民營等形式，創辦各類社會福利機構，使投資主體多元化、運營方式多元化。其次建設多元化志愿者服務方式，調動社會參與積極性。例如成都市創建的“時間銀行”志愿者服務模式，參加社區公益活動、幫助社區弱勢群體及居民都可以成為“時間銀行”的儲戶，服務內容可以是幫忙買菜煮飯、打掃衛生、甚至陪聊！這些服務可以換取時間，儲戶賬戶時間滿20小時后，可到‘銀行’兌換愛心卡，兌換標準為1小時=5元代金券。如將此種模式運用到養老機構志愿者服務中，無疑將擴大志愿者人數減輕養老院服務人員不足等困境。（作者單位：四川大學）

參考文獻：

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